新时代“枫桥经验”的内涵与村规民约作用的发挥

　　11月6日召开的纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年大会强调，要牢牢把握新时代“枫桥经验”的科学内涵和实践要求，坚持和贯彻党的群众路线，依靠基层组织和广大群众，立足于预防、调解、法治、基层，做到预防在前、调解优先、运用法治、就地解决，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。如何理解新时代“枫桥经验”的内涵？我们需要关注“枫桥经验”产生、形成的地区——浙江省诸暨市枫桥镇的社会、历史、文化、民风等，关注“枫桥经验”由公安部门首先予以总结的这一事实，关注新时代“枫桥经验”发展的经济、政治、法治等社会和治理特点。“枫桥经验”最初的主要精神是“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”，以说理斗争的形式把绝大多数“四类分子”就地改造成新人。随后，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的新时代“枫桥经验”，成为新时期把党的群众路线坚持好、贯彻好的典范。新时代“枫桥经验”主要内容是在开展社会治理中实行“五个坚持”，即坚持党建引领，坚持人民主体，坚持“三治融合”（自治、法治、德治），坚持“四防并举”（人防、物防、技防、心防的治理手段组合），坚持共建共享。

　　从治理角度看，笔者认为，“枫桥经验”和新时代“枫桥经验”具有以下特质：第一，在主体方面，坚持村民主体地位，以村民为主体，以村民为中心，尊重村民的积极性、主动性、创造性，具有人民性；第二，在事务方面，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，办理公共事务，举办公益事业，维护公共秩序，引导民风民俗，化解村民矛盾，广泛开展民事民议、民事民商、民事民管、民事民办，具有自治性；第三，在程序方面，充分尊重村民意愿，突出村民的公共参与和民主协商，充分体现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，具有民主性；第四，在规范方面，遵循国家法律和政策，注重弘扬内生的非国家法意义上的固有良善习惯法，制定和不断完善村规民约，具有多样性。

　　基于此，在坚持和发展新时代“枫桥经验”时，我们要充分重视具有内在产生性、自我管治性、内容具体性、共同参与性、严格拘束性等特点的村规民约的地位和作用。坚持和发展新时代“枫桥经验”，要进一步提高村规民约在我国法治建设中的地位，高度重视村规民约的乡村治理价值，充分发挥村规民约的积极作用。

　　村规民约是乡村民众为了办理公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、保障村民利益、实现村民自治，民主议定和修改并共同遵守的社会规范。村规民约的积极作用集中表现在实现基层民主、管理公共事务、分配保护资产、保护利用资源、维护环境卫生、促进团结互助、推进移风易俗、传承良善文化、维护乡村治安、解决民间纠纷等方面。

　　村规民约在乡村治理方面具有积极作用，这与国家法律的确认、社会环境的支持分不开，也与乡村固有自治传统的发扬、村民集体认同心理的支撑密切相关。同时，“能人治村”使村规民约有了制定和实施的人员保障。但我们应该看到，有的村规民约在乡村治理方面存在一些消极作用，甚至出现违反国家法律的内容。如有的村规民约条款侵犯村民财产权、人身权等合法权益；有的村规民约的实施方式简单、粗暴，处罚方式违法；有的村规民约制定过程缺乏经过全体村民或者村民代表广泛讨论，仅由少数村干部商量决定。因此，村规民约也要顺应经济社会和法治社会的发展而不断完善发展。

　　坚持和发展新时代“枫桥经验”，要发挥村规民约的积极作用，注意村规民约面临的三个方面影响：第一，结构性影响，即乡村社会结构转型而导致村治模式转变，可能会在一定程度上影响其作用的发挥；第二，有的基层政府依托行政权对村民自治和村规民约的过渡性指导；第三，来自村规民约本身的影响，有的地方的村规民约在制定程序、具体内容及实施过程等方面存在一些问题，直接影响村规民约作用的发挥。

　　坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥村规民约的积极作用，需要坚持法治思维和法治方式，以解决问题为核心，尊重村民的主体性和创造性，弘扬中华优秀传统法律文化和良善习惯法，从外部和内部两方面予以进一步完善：从村组外部看，政府应依法加强对村规民约议定的指导，严格把好备案审查关，避免和消除村规民约的违法情况。同时，建议通过法律赋予村组合法合规制定的村规民约的一定处罚权。从村组内部看，进一步完善村规民约的议定修订、具体内容和实施保障；进一步明确村规民约为“民约”而非“官约”，要强调村组和村民的主体本位，坚持自治性；进一步明确村规民约为“公约”而非“私约”，注重村民的广泛参与、全面协商，坚持民主性；进一步明确村规民约的“实约”而非“虚约”，避免僵化、虚化等现象，坚持实效性，使村规民约真正成为“活法”。

　　（作者单位：清华大学法学院）