安全生产行政公益诉讼之程序难题的克服

　　根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条的规定，重大事故是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故。生产安全重大事故一旦发生，造成的损失不可逆转。依据《中华人民共和国安全生产法》第七十四条第二款的规定，因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。从文义上看，安全生产行政公益诉讼分预防性和救济性两种类型。尽可能地防止发生重大事故，才能确保安全生产，才能以安全生产促进高质量发展。故预防性安全生产行政公益诉讼理应成为检察机关办案的优先选择。笔者以山东省济南市某区检察院诉某区消防救援大队、某区应急管理局案（以下简称火灾隐患案）为例研究发现，安全生产行政公益诉讼在列明被告、确定主责办案部门、应对法院不及时立案方面存在一定难题，应当加以有效克服。

　　当诉前检察建议的制发对象为综合监管部门和专项监管部门时，应精准列明行政公益诉讼的被告。在安全生产领域，综合监管的层次更高、职责更为宏观。综合监管部门和专项监管部门之间尽管不存在领导与被领导的关系，但存在指导与被指导、支持与被支持、协调与被协调、督促与被督促、监督与被监督的关系。专项监管部门的履职是促进综合监管部门履职到位的必要条件，而非充分必要条件。专项监管部门已经全面履职的，综合监管部门未必履职到位。专项监管部门未全面履职的，综合监管部门不可能履职到位。当重大生产安全事故隐患需要通过专项监管部门的履职加以消除时，检察机关应当同时向综合监管部门和专项监管部门发出诉前检察建议，以督促共同履职，确保及时彻底地消除重大事故隐患。若只向综合监管部门发出诉前检察建议，综合监管部门可能会把未全面履职的原因诉诸外部视角，但它无法越过专项监管部门做到彻底整改。此时，若只向专项监管部门发出诉前检察建议，可能使综合监管部门无法很好地对专项监管部门的整改予以支持和监督，其也会失去以实例为载体由点及面、未雨绸缪地防止类似重大事故隐患出现的机会。在火灾隐患案中，检察机关于2021年5月11日同时向综合监管部门和专项监管部门发出诉前检察建议。诉前整改期届满后，公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关应当审查专项监管部门是否已经全面履职。若专项监管部门未全面履职，检察机关应当以专项监管部门和综合监管部门为共同被告提起诉讼；若专项监管部门已经全面履职，检察机关则应以综合监管部门为单一被告提起诉讼。简而言之，行政公益诉讼的被告既不能多于诉前检察建议的制发对象，也不能笼统地等同于诉前检察建议的制发对象。

　　当案件同时涉及安全生产领域和其他法定领域时，检察机关应坚持最有利于保护公共利益的原则确定主责办案部门。在火灾隐患案中，案涉建筑物的消防安全隐患未整改到位，却有多家酒店、教育培训机构在此经营，且多层设有儿童活动场所，严重违反《中华人民共和国未成年人保护法》第五十六条第一款关于“未成年人集中活动的公共场所应当符合国家或者行业安全标准，并采取相应安全保护措施”的规定。2021年未成年人检察业务实行统一集中办理，未检部门有权以综合履职名义办理未成年人保护公益诉讼案件。相较于公益诉讼检察部门，未检部门当前更需要案源以锻炼队伍、提高办案能力。当案件存在安全生产领域和未成年人保护领域重合的情形时，可能会发生两个部门争夺或推诿行使办案权的问题。为防止出现“都要办”或“都不办”现象，应当对行政机关未全面履职的事项进行拆解量化，三分之二以上的事项涉及未成年人保护领域时，案件可以交由未检部门办理；其余情形则应交由公益诉讼检察部门办理。笔者认为，“只要涉及未成年人事项，案件都应由未检部门办理”的观点是对坚持最有利于未成年人原则的误读，这不仅不利于最大化保护公共利益，还可能会大幅度加重未检部门的办案负担。在确定公益诉讼检察部门为主责办案主体后，采用联合办案模式，有助于未检部门尽快熟悉公益诉讼案件的流程与细节、重点与难点，为日后独立办案储备力量、积累经验。

　　当法院不及时对安全生产行政公益诉讼立案时，检察机关应当依法向法院提出纠正违法行为的检察建议。根据最高人民法院、最高人民检察院联合印发的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条第二款的规定，检察建议整改期为两个月，出现紧急情形的为十五日。《人民检察院公益诉讼办案规则》第四十七条第一款规定，检察机关办理行政公益诉讼案件的审查起诉期限为一个月，自检察建议整改期满之日起计算。上述司法解释之所以对检察建议整改期和审查起诉期限作出严格设定，是为了确保行政公益诉讼案件能够保持合理的进度，防止程序停滞和制度异化。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款规定，行政案件的立案审查期限为七日，不区分起诉主体是行政相对人还是检察机关。目前尚没有规范性法律文件对行政公益诉讼的立案审查期限另行作出规定。在火灾隐患案中，检察机关于2022年1月21日提起诉讼，法院于2022年8月1日立案受理，法院在受理前将案件交由行政争议和解中心进行诉前调解。在依法行政考核指标压力下，若被检察机关列为行政公益诉讼的被告被法院判决败诉，行政机关政绩通常会受到一定的消极影响，故行政机关期待在法院立案前尽量和解或者和解不成尽量推迟立案。若法院满足迁就行政机关的这一期待，就可能造成行政公益诉讼案件立案期限随意地滞留于诉前调解阶段。法院超过立案审查期限既不立案，又不作出不予立案裁定的，应当属于《中华人民共和国法官法》第四十六条规定的“故意违反法律法规办理案件”和“拖延办案，贻误工作”的情形。对此，检察机关应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条和《人民检察院公益诉讼办案规则》第六十六条之规定，向法院提出纠正违法行为的检察建议，督促法院尽快立案，以提高案件的整体效率，防止风险隐患变成现实事故。

　　本文为2022年度青岛市社会科学规划研究项目“安全生产检察公益诉讼前沿问题研究”的阶段性研究成果。

　　（作者单位：山东大学法学院）