广西梧州蒙山县首席法律咨询专家制度实施两周年记

做依法行政、科学决策的“把关人”“智囊团”

——广西梧州蒙山县首席法律咨询专家制度实施两周年记

　　在广西壮族自治区梧州市蒙山县，有这样一个团队，从2021年9月起，在县委、县政府重大决策过程中，总少不了他们的身影，他们就是首席法律咨询专家。

　　2020年初，梧州市建立和试行首席法律咨询专家制度，在藤县率先试点探索后，逐步推广至梧州市蒙山县等地。

　　首席法律咨询专家制度在蒙山县建立之初，就将主要任务、目标确立为为蒙山县各级党委、政府的重大决策提供专业法律参考意见建议，为维护社会稳定和经济发展提供智力支持。

　　今年是蒙山县推行首席法律咨询专家制度两周年。两年来，首席法律咨询专家们不仅参与蒙山县多件矛盾纠纷、疑难信访积案的化解工作，还为党委、政府依法执政、依法决策、依法办事提供法律服务，特别是在该县国有企业改制、六堡茶基地建设、健康乡村旅游项目征拆补偿和县重大招商项目合同等涉及政府重大决策问题上，从事前、事中、事后不同阶段提供“把脉”“问诊”服务，成为蒙山县党委、政府重大决策过程中的“把关人”“智囊团”。

　　事前“把脉”“问诊”规避法律风险

　　2021年9月，蒙山县试点推行首席法律咨询专家制度，3个月后，这项制度在蒙山县正式建立。

　　新组建的蒙山县法学会首席法律咨询专家委员会由1名首席法律咨询专家和10名会员专家组成。其中，蒙山县法学会副会长关洪世被聘任为首席法律咨询专家，10名会员专家分别是来自蒙山县人民法院、人民检察院、公安局、司法局、市场监管局、税务局等职能部门和律师事务所的专业人才。

　　首席法律咨询专家制度在蒙山县试点不久，首席法律咨询专家委员会收到的第一份委托咨询就与蒙山县党委、政府重大决策有关。

　　为了促进茶产业高质量发展，广西各地积极发展茶园种植。蒙山县在全县范围内寻找适宜茶园种植的土地时，发现该县新圩镇屯巴山有一块6000亩左右的林地较为合适。

　　据了解，屯巴山林业用地的权属为新圩镇三个村的村集体、村民小组集体或农户。2009年，新圩镇政府与某水果基地签订租赁合同，租期40年。

　　新圩镇政府与该水果基地对接协商后，准备回租土地用于茶园种植。因出租面积较大，蒙山县委政法委、县法学会牵头组织县司法局、林业局、自然资源局等部门成立工作组，对屯巴山林业用地权属、租赁、流转、抵押等情况进行调查。

　　工作组调查后发现，该水果基地仅是名义上的承租人，实际经营者另有其人，且因实际控制人涉罪问题，上述林地存在抵押、查封、没收等情况。

　　关洪世及蒙山县司法局副局长黄自立、蒙山县土地储备中心主任覃家盛三位法律咨询专家也参与此次调查、论证工作，并于2021年9月18日出具论证意见书。

　　专家们认为，上述林地涉及抵押、查封、追缴和没收等法律问题，实际控制人对其所租用的林地失去控制权，不能擅自处置，短期内法院无法处理具体执行问题，近期无法利用上述林地开展茶园种植，否则有法律风险。建议由本地法院统一执行的方式解决使用权问题。

　　这是蒙山县法学会首席法律咨询专家委员会在党委政府重大决策工作中的首次“试水”。“首席法律咨询专家的参与，厘清了此案的法律关系，不但为县政府规避了法律风险，还使县政府依法无偿接收林地经营权，增加了财政收入。”关洪世说。

　　据了解，目前蒙山县法学会首席法律咨询专家委员会共出具法律意见书15份，其中与政府重大决策相关的法律意见书有6份。

　　“首席法律咨询专家制度的运用，实际上是为县政府重大行政决策增加一层‘把关人’，通过法律咨询专家的集思广益，为县委、县政府重大决策规避法律风险。”关洪世说。

　　“首席法律咨询专家与法律顾问的工作有相似之处，但比法律顾问站在更高角度考虑问题。我们不仅要考虑法律适用问题，还要考虑法律效果、政治效果、社会效果的统一。”蒙山县法学会首席法律咨询专家委员会会员专家、广西信为律师事务所主任蒙信昌说。

　　事中补充论证提供法律支撑

　　实际上，县政府重大决策的合法性审查工作，主要由蒙山县司法局承办。

　　蒙山县司法局党组成员、副局长黄春丽是蒙山县首席法律咨询专家委员会会员专家。黄春丽告诉记者，县司法局政府法律事务股负责县人民政府重大行政决策的合法性审查工作，但对于涉及面较广、数额较大、历时较久等复杂疑难重大决策，他们会主动委托首席法律咨询专家委员会论证。

　　“合法性审查对时效性要求较高，需要在较短时间内出具审查意见。对于较为复杂疑难的重大决策内容，无法在短时间内给出审查意见，需要各领域专家的集思广益。而且通过首席法律咨询专家委员会的统筹协调作用，开展咨询论证时，我们获得的证据更加全面，经过专家委员会充分讨论之后，出具的意见也更加准确，更加贴合实际。”黄春丽说。

　　关洪世介绍，首席法律咨询专家委员会对较为复杂疑难的重大决策开展咨询论证时，论证工作的主责由首席法律咨询专家承担，县司法局负责合法性审查的人员则以会员专家身份参与咨询论证工作。

　　从一些细节中可以看出蒙山县党委、政府对首席法律咨询专家委员会咨询论证工作的信任。一些已通过合法性审查的重大行政决策在上会前，还会再委托首席法律咨询专家委员会进行咨询论证工作并出具法律意见书。

　　蒙山县陈塘油麻冲铅锌矿山的开采始于1986年，后改为企业联营模式经营。因联营模式多头管理、多人操作，企业安全责任难以落实到位，企业管理体制改革问题被提上日程。

　　2021年11月，关于该企业管理体制改革问题的议题准备提交县政府常务会议讨论时，蒙山县政府办公室在审查时发现，县司法局虽然已出具同意上会的意见，但考虑到该管理体制改革涉及国有资产和政府重大财税收入，情况复杂，属于政府重大决策，要求提交首席法律咨询专家委员会论证管理体制改革的可行性后再考虑是否上会。

　　首席法律咨询专家委员会接受委托后，组织法律咨询专家对陈塘油麻冲铅锌矿山《采矿联营合同书》的效力、风险等进行深入分析后，于2022年1月出具法律意见书。

　　关洪世介绍，县委、县政府采纳了首席法律咨询专家的意见，根据专家意见成立专责小组推进改制工作。

　　事后“把关”必不可少

　　对于县委、县政府的重大项目进行事后“把关”，也是蒙山县在推进首席法律咨询专家工作中的亮点之一。

　　“重大决策执行过程中，会遇到情势变化或者执行中遇到困难，首席法律咨询专家委员会介入‘把关’后，为县委、县政府提供法律咨询意见，使政府决策更贴合情势变化后的情况。”黄春丽说。

　　2020年7月，蒙山县政府与深圳某公司签订《丝绸深加工项目投资合同》，合同标的3亿元。合同签订后，县政府前期投入部分资金，开始就丝绸深加工项目的厂房及配套设施建设开展招标工作。但在项目推进过程中，深圳某公司未按合同约定交纳项目履约保证金，根据工作进度，县政府也可能无法在原合同约定的时间内按时交付厂房，存在违约风险。

　　2021年9月，5位法律咨询专家就蒙山县政府与深圳某公司签订的合同进行咨询和论证。

　　法律咨询专家们针对县政府是否存在单方依法或依约解除合同的条件、协商解除合同的可行性、县政府解除合同可能存在的法律风险等进行论证后，提出两条法律意见——一是在双方友好协商基础上解除合同并签订书面解除协议，明确双方互不追究违约责任；二是了解深圳某公司解除合同会造成的损失，若损失在可控范围内，可由县政府单方请求解除合同，但可能会承担一定的法律风险。

　　黄春丽也参与了上述事项的咨询论证工作。两年来，黄春丽从县司法局政府律师事务股股长，成长为县司法局副局长。两年的沉淀，也让她对首席法律咨询专家工作有了更深的感悟。

　　“起初参与这项工作时，我主要是依据现有证据从合法性、合理性角度提出意见，但后来发现其他专家在进行咨询论证时不仅会提出问题，还会提出解决问题的方法。现在我在做这项工作时也会这样，不仅要论证决策的合法性和合理性，还要提出对策、建议，让重大决策能够合法、合理推进。”黄春丽说。

　　据了解，蒙山县政府采纳了法律咨询专家的意见，依法向深圳某企业提出解除合同函，经双方洽谈后均同意以互不追究责任的方式解除合同，减少了县政府不必要的损失。

　　此外，出具法律意见书之后，法律咨询专家全程跟进后续工作，协助县政府做好起草解除合同函等法律把关工作。

　　“首席法律咨询专家的工作并非随着法律意见书的出具而停止，我们会持续跟进回访，依据具体情况继续提供法律咨询意见。”关洪世说。