进一步健全立法体制机制 规范立法活动

　　编者按：立法法是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的基本法律。2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。此次立法法修改认真总结新时代立法工作实践经验，进一步健全立法体制机制，规范立法活动，为提高立法质量和效率、加快形成完备的法律规范体系、建设中国特色社会主义法治体系、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供有力制度支撑。中国法学会研究部、中国法学会立法学研究会和本报联合推出学习贯彻新修改立法法专题。

立法法修改护航新征程

中国法学会立法学研究会常务副会长、中国人民大学法学院教授 冯玉军

　　立法法修改是新时代立法工作的一件大事。

　　我国现行立法法是2000年3月九届全国人大三次会议通过的，共6章94条。2015年3月，十二届全国人大三次会议作了部分修改，诸如赋予设区的市地方立法权、落实税收法定原则、发挥人大及其常委会的立法主导作用等，条文增至6章105条。它以法的渊源和效力层级为逻辑主线，由高到低依次分为“法律”“行政法规”“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”三类立法，再加上总则、附则、适用与备案三章，系统规范国家立法制度和立法活动，是维护社会主义法治统一的基本法律。

　　进入新时代，立法工作如何定位、怎样推进，成为建设中国特色社会主义法治体系的关键问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度，对全面依法治国作出一系列重大部署，推进一系列重大工作，取得历史性成就。巩固这些成果，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，践行全过程人民民主重大理念，需要立法予以回应修改完善，进一步健全体制机制。

　　修改立法法，是新时代加强党对立法工作的全面领导，通过法治保证党的路线方针政策和决策部署贯彻执行的必然要求；是新时代坚持和发展全过程人民民主，通过法治保障人民当家作主的客观要求；是新时代推进全面依法治国、依宪治国，建设社会主义法治国家的重要举措；是总结新时代正确处理改革和法治关系的实践经验，更好坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一的现实需要。

　　我们深信，新时代立法工作在立法法护航下，必将加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，持续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，全面推进国家各方面工作法治化，筑牢善治的良法根基，向建设更高水平的法治中国不断迈进。

发展完善立法指导思想和原则

中国法学会立法学研究会常务理事、中国社会科学院国际法研究所研究员 刘小妹

　　新修改的立法法，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，贯彻党中央关于加强党对立法工作的全面领导，发展全过程人民民主，坚持科学立法、民主立法、依法立法，社会主义核心价值观融入法治建设，立法决策和改革决策相统一等要求，全面落实党中央重大决策部署，认真总结新时代立法工作的实践经验，发展完善了立法的指导思想和原则。

　　完善立法的指导思想。立法指导思想是为立法活动指明方向的理性认识和理论根据，是实现良法善治的根本保障。新修改的立法法贯彻落实宪法规定和党的二十大精神，一方面增加规定立法应当坚持以“‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”为指导；另一方面增加规定立法应当“贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，对立法的指导思想与时俱进作了完善。

　　完善立法的原则。一是完善依宪立法、依法立法的原则，规定立法应当符合宪法规定、宪法原则和宪法精神。坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法。依宪立法原则是加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，维护社会主义法制统一的重要保障。二是完善民主立法原则，规定立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。立法是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，只有坚持以人民为中心，充分发挥人民代表大会制度优势，扩大立法公开和立法参与，健全民意征集和采纳机制，不断发展全过程人民民主，才能更好维护人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉。三是明确立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观的原则要求。坚持依法治国和以德治国相结合是建设社会主义法治国家必须坚持的原则。新修改的立法法增加规定：立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设。这是维护中国特色社会主义法律体系价值导向统一，推动社会主义核心价值观成为全体人民共同价值追求的重大举措。四是明确立法决策与改革决策相衔接相统一的原则要求。在全面深化改革、全面依法治国的伟大进程中，改革与立法“双轮驱动”，改革与法治同步推进，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革需要，是以高质量立法保障和促进改革发展稳定的必然要求，更是新时代立法工作的鲜明特色。

立法法修改对合宪性审查的发展

中国法学会立法学研究会常务理事、武汉大学法学院教授 江国华

　　立法法以宪法为依据对立法体制、权限、程序和立法监督制度等作出系统化规定，是通过法律实施宪法有关规定的重要体现。此次立法法修改进一步完善立法工作的指导思想和原则，强化宪法法律实施和监督机制，明确法律草案的说明、统一审议等环节和备案审查工作中的合宪性审查要求，完善备案审查制度。

　　立法法中合宪性审查条款的规范阐释。此次立法法修改，根据宪法精神和党中央关于推进合宪性审查工作的部署要求，总结近年来的实践经验，明确法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求等，进一步发展和完善立法法中的合宪性审查条款。在合宪性审查机制方面，确立了分别由“宪法和法律委员会”和“全国人大常委会备案审查机构”主导的双轨合宪性审查机制。其中，“宪法和法律委员会”主导的合宪性审查机制主要承担立法的“事前审查”，由全国人大常委会主导的备案审查主要从事“事后审查”。在合宪性审查范围方面，新修改的立法法进一步明确合宪性审查的范围。其中，事前审查范围主要集中在对法律草案的审议上，事后审查范围包括行政法规、地方性法规、监察法规、自治条例和单行条例等。在合宪性审查标准方面，新修改的立法法进一步明确立法应当坚持中国共产党的领导，符合宪法的规定、原则和精神，确立了合宪性审查的政治标准、合宪性与合法性标准。在合宪性审查效力方面，新修改的立法法进一步明确：全国人民代表大会宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题需要修改或者废止，而制定机关不予修改或者废止的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。即，在合宪性审查体制中，“撤销”是一种刚性手段，其效力是推动相关法规修改或废止。

完善立法决策与改革决策相衔接相统一的制度机制

中国法学会立法学研究会副秘书长、华东师范大学马克思主义学院教授 陈俊

　　此次修改的立法法明确立法决策与改革决策相衔接相统一的原则要求，增加规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用”。这有利于进一步适应全面深化改革需要，坚持立法和改革相辅相成、相伴而生、同步推进、内在统一，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。

　　改革与法治相辅相成。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度，对全面依法治国作出一系列重大部署，推进一系列重大工作，取得历史性成就。巩固这些宝贵的实践探索经验，需要在立法上进一步明确，以良法促进发展、保障善治。

　　以立法引导、推动、规范、保障全面深化改革。实现立法决策与改革决策相衔接相统一，做到重大改革于法有据，这是立法主动适应改革和经济社会发展需要、回应新时代全面深化改革的体现，也是积极发挥立法的引导、推动、规范、保障改革作用的体现。比如，过去五年，全国人大常委会为及时回应全面深化改革提出的立法需求，围绕深化国家机构改革，就国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题、中国海警局行使海上维权执法职权作出决定等。此次立法法修改将这一时代精神体现为制度保障落实，具有重要意义。

　　进一步贯彻落实好立法法修改内容，促进和保障立法决策与改革决策相衔接相统一。改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，应把改革发展决策同立法决策更好地结合起来，使二者相互统一、相互衔接，使立法主动适应和满足改革发展的需要，积极发挥其对改革的引领、推动、规范、保障作用，做到重大改革于法有据。一方面要坚持用立法凝聚改革有益经验和共识；另一方面要坚持在法治轨道上推进改革，进一步完善制度为改革创新提供强有力支持。

完善优化全国人大及其常委会的立法体制机制

中国法学会立法学研究会常务理事、上海交通大学凯原法学院教授林彦；上海交通大学凯原法学院硕士研究生李浩天

　　此次立法法修改一个重要的方面是完善全国人大及其常委会专属立法权规定，将只能制定法律事项中的“仲裁制度”修改为“仲裁基本制度”。虽然仅增加了两个字，但这一调整为国务院、地方立法机关就仲裁制度在具体应用中的制度创新释放了更充分的空间。

　　同时，此次立法法修改完善全国人大及其常委会的立法程序和工作机制。第一，立法程序的完善既是此次立法法修改的一个重点，也是一个鲜明的特点，尤其是程序民主化、公开化进一步加强。比如新修改的立法法规定，全国人大常委会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，可以适时组织代表研读讨论，征求代表意见。第二，将近年来一项重要的立法民主实践——基层立法联系点制度，纳入其中，增加规定：全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。第三，在立法程序后端及其延伸阶段，强化立法的公开性、透明度，新修改的立法法对法律公布的对象范围和时效性提出更加具体细化的要求，明确法律签署公布后，法律文本以及发布的公告、草案的说明、审议结果报告等，应当及时在全国人大常委会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载；同时，进一步明确地方性法规公布后，法规、条例文本以及发布的公告，草案的说明、审议结果报告等也要相应公开。第四，专门规定立法宣传制度，要求全国人大常委会工作机构加强立法宣传工作，通过多种形式发布立法信息，介绍情况，回应关切。

　　此外，此次立法法修改还在科学立法方面对全国人大及其常委会提出具体的要求和指引。一方面，规定要综合运用立、改、废、释、纂等形式，形成科学完备、统一权威的法律规范体系；另一方面，要求全国人大常委会工作机构编制立法技术规范。

补充国家监察委员会相关立法事项

中国法学会立法学研究会副会长、山东大学（威海）法学院教授 刘松山

　　2018年宪法修正案在国家机构体系中增设监察机关这一重要国家机关，并规定国家监察委员会是最高国家监察机关，这使国家监察委员会与国务院一样成为立法法规范的重要立法参与主体。

　　宪法规定，监察委员会的组织和职权由法律规定。这与立法法有关人大、政府、法院和检察院产生、组织和职权的事项属于法律专属权限的规定，性质相同。为更好衔接宪法的规定，这一内容应当纳入立法法关于立法权限的规定中。

　　设立监察机关后，国家监察委员会需要以制定监察法规的方式行使职权。但是，宪法没有对这一事项予以明确。根据宪法的有关规定，该事项也应当由立法法予以规定。

　　由于立法法修改需要一个过程，在时间上难以适应国家监察委员会的实际工作需要，于是，全国人大常委会于2019年以作出决定方式，对国家监察委员会制定监察法规的事项、程序和不得与宪法法律相抵触的要求等作了规定。宪法设置监察机关后，全国人大及其常委会对有关国家机关组织的法律作了相应修改，明确了监察机关与人大及其常委会的关系。其中，2021年修改后的全国人民代表大会组织法增加规定，国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出属于全国人大及其常委会职权范围内的议案。这里的议案，当然包括制定法律方面的议案。

　　为落实宪法关于监察机关的规定，做好与宪法、监察法等有关法律的衔接，这次修改后的立法法，明确涉及监察委员会的产生、组织和职权的事项只能制定法律，国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出法律案。

　　为维护法制统一，修改后的立法法还明确规定，国家监察委员会制定的监察法规，须报全国人大常委会备案。为加强法规的备案审查，立法法还增加规定，国家监察委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会书面提出审查的要求。

地方立法权限和机制的完善

中国法学会立法学研究会副会长、浙江省法学会副会长 丁祖年

　　这次立法法修改的许多内容与地方立法紧密相关，主要是调整地方性法规和规章的权限，创建区域协同立法的法律制度。

　　关于地方性法规和规章的立法权限，一直是近年来立法实务部门和学者高度关注的问题。随着我国改革开放进入攻坚期和深水区，立法如何更好地适应改革发展的需要，并更充分地发挥引领和推动作用，成为各级立法机关迫切而具有挑战性的任务。这次立法法修改完善授权立法制度，并对原立法法第八条所列只能制定法律事项中的“仲裁制度”修改为“仲裁基本制度”，为地方立法机关更好地为当地改革发展及时提供精准有效的法治保障创造了条件。就设区的市来说，2015年修改的立法法在赋予设区的市立法权的同时，对其可以立法的事项划定了范围。尽管后来全国人大常委会法工委对此作了宽松化的解释，依然未能解决设区的市在某些重要领域的立法需求，其中比较突出的是基层治理。近年来各地积极探索基层治理创新，努力提升基层治理效能和服务水平，取得了明显成效，迫切需要通过立法把基层治理实践中好的做法及时固定下来。这次立法法的修改在设区的市可以行使地方立法权的事项中增加“基层治理”内容，切中实践需求，具有十分重要的意义。

　　这次立法法修改还有一项重要制度创新是确立区域协同制定地方性法规制度，并确认相关地方人大立法机关可以建立立法协同工作体制机制。近年来，国家大力实施区域协调发展战略，全国多个地方的区域协调发展力度不断加大，体制机制不断健全，有力推动各地区合理分工、优势互补，经济增长潜力逐步显现。法治建设方面，有的地方立法机关创新协同立法工作机制，探索协同制定的相关地方性法规，取得较好效果。这次立法法修改，明确规定省级和设区的市的人大及其常委会根据区域协调发展需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施；可以建立区域协同立法工作机制。这使协同制定地方性法规和建立协同立法工作机制有了明确的法律依据，为地方在法治轨道内推动区域协调发展，特别是建立健全区域协调发展体制机制提供了有力法律依据。

更好发挥备案审查在治国理政中的基础性作用

中国法学会立法学研究会理事、浙江大学光华法学院教授 郑磊

　　良法是善治的前提。立法法是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的基本法律，直接规范和调整良法供给。此次立法法修改，是党的二十大后全国人大会议修改通过的首部基本法律，在推进合宪性审查制度化、规范化，完善和加强备案审查制度方面，内容丰富、结构立体，主要体现在三大方面：

　　一是法律审议程序中三个条款增加规定对“涉及的合宪性问题”予以强调，包括列入全国人大会议议程的法律案以及列入常委会议程的法律案均增加规定，要求对涉及的合宪性问题予以说明，且要求提出法律案所包含的法律草案的说明中应当“涉及合宪性问题的相关意见”。

　　二是备案审查程序相关条款中，在原“同宪法或者法律相抵触”条件之后，增加规定“或者存在合宪性、合法性问题的”以进一步明确条件。这三个环节增列同一用语，一方面，有利于降低审查要求的心理门槛，以激活审查要求；另一方面，在全国人大专门委员会、常委会工作机构于审查中向制定机关提出审查意见以及启动提请常委会审议决定方面，明确情形和强调职责。

　　三是增加规定主动审查、专项审查、衔接联动机制，将备案审查实践中的工作机制写入立法法，实现工作机制制度化、实践经验法律化，为进一步完善和加强备案审查制度的各项工作充实法律依据。

　　贯彻落实党的二十大报告提出的“完善和加强备案审查制度”的要求，本次立法法修改是备案审查工作机制法律化的又一重要步骤。2022年修改通过的地方组织法、此次修改的立法法以及即将启动修改的监督法，三法联动，将进一步充实备案审查法律依据供给。根据2022年备案审查工作情况报告，今年将研究出台《关于完善和加强备案审查制度的决定》，为备案审查工作提供专项法律依据。这一系列的立法举措，为更好发挥合宪性审查在治国理政中关键性作用、更好发挥备案审查在治国理政中的基础性作用，提供规范基础和制度保障。