完善公益诉讼制度

　　党的二十大报告提出，完善公益诉讼制度。公共利益归根结底是人民利益，公益诉讼作为一项着眼于维护公共利益的司法制度，是党和国家的一项重大民心工程。在今年全国两会上，代表委员深化前瞻研究，提出对策建议，积极促进公益诉讼立法，推动完善公益诉讼制度，为进一步发展完善公益司法保护“中国方案”贡献力量。

里赞代表：建议加快推进检察公益诉讼立法工作

　　本报讯（记者汤瑜） 近年来，检察公益诉讼历经顶层设计、局部试点、立法实施三个阶段，不断向纵深发展，取得了令人瞩目的成绩。

　　全国人大代表、成都市政协副主席、四川大学教授里赞表示，党的二十大报告鲜明提出“完善公益诉讼制度”，这既是对公益诉讼检察实践的充分肯定，更是对检察公益诉讼寄予了更高期许和要求。在今年全国两会上，里赞建议加快推进检察公益诉讼专门立法，更好贯彻落实党的二十大精神，完善公益诉讼制度。

　　里赞表示，目前，公益诉讼制度在行政诉讼法、民事诉讼法等法律中的规定均为原则性、授权性的条款，具体开展实践的主要依据是最高人民法院、最高人民检察院出台的相关司法解释和规范性文件，比如最高检制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》，各省也陆续探索出台了部分公益诉讼规范性文件。由于缺乏专项立法的统领，相关规范体系性不强，条文之间存在重叠或缺漏，不能从更高层次为制度的运行提供全面保障。因此，需要加快推进立法进程，以解决当前检察公益诉讼制度供给“小马拉大车”的困境。

　　“有必要改进现行的分散立法模式，加快推进检察公益诉讼单独立法。”里赞认为，推进检察公益诉讼专门立法，可考虑规定公共利益界定、诉讼提起主体、管辖制度、受案领域范围、诉前程序及其与诉讼程序的衔接、诉讼程序、调查核实权、预防性诉讼等方面的具体内容。

　　里赞表示，从目前司法实践经验上看，公益诉讼案件的管辖、调查取证、诉前程序等几个方面环节，亟待在立法上予以确认或回应。

　　里赞提出，一要明确案件管辖模式。在实践中，不少地方人民法院对行政诉讼实行交叉管辖，因此出现了检察行政公益诉讼立案管辖与行政诉讼管辖不对应的情形。对此，他建议，在专门立法原则上采取同地域法院、检察院对应管辖的方式，即将案件移送至有管辖权法院对应的同级检察院提起诉讼。但为了保持立法的相对灵活性，更好服务司法办案需要，在明确与法院沟通协商一致后，也可以由原立案管辖的检察院向有管辖权的法院提起诉讼，避免承办检察院变更带来的诸多问题。对于民事公益诉讼案件，原则上由市级人民检察院提起第一审民事公益诉讼，但也可按照案件性质、影响、标的额大小等因素重新确定级别管辖，适度下放一审民事公益诉讼管辖权。比如，成都市人民检察院就做了民事公益诉讼管辖权下放的探索，争议标的较小的民事公益诉讼案件由市检察院指定基层检察院管辖。

　　二要明确调查取证权的保障措施。为规范和保障公益诉讼调查取证权，应专门立法对调查取证的内容、方式、程序、效力、保障措施等予以明确。同时，配齐调查核实手段。鉴于公益诉讼事关公共利益，且调查取证难度较大，建议赋予检察机关全面、管用的调查措施。在传统的询问讯问、鉴定、现场勘验、辨认等手段的基础上，赋予必要的技术手段，支持在公益诉讼调查核实中探索“数字检察”法律监督的应用场景。

　　三要明确诉前程序机制。他表示，诉前检察建议是公益诉讼至为重要的环节，目前，对检察建议的回复义务在《中华人民共和国人民检察院组织法》的第二十一条已明确规定。但该规定主要是规范检察机关的职权、保障检察机关依法履行职责，对被建议单位的约束力尚显不足。

　　里赞提出，专门立法可吸收各地实践经验，进一步提高公益诉讼诉前检察建议刚性，从根本上解决行政机关、民事主体等单位不重视、不整改、不落实的问题。具体来讲，可以进一步明确被建议单位对检察建议的回复和整改落实义务，对被建议单位未依法履行该义务明确相应制裁手段，以期更好运用诉前检察建议实现维护公益的目的，有效节约司法资源。

马一德代表：呼吁推进检察公益诉讼专门立法

　　本报讯（记者李卓谦 见习记者张若楠） “推进公益诉讼专门立法工作已基本形成共识，现阶段制定一部系统完备、规模宏大、囊括各类主体的公益诉讼法难度较大，但是，制定一部单行的检察公益诉讼法条件已基本具备。”日前，全国人大代表，中国科学院大学公共政策与管理学院特聘教授、知识产权学院院长马一德在接受民主与法制社记者采访时表示，党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”，对公益诉讼制度发展提出了更高的要求。加快推动公益诉讼专门立法是落实党的二十大部署的有力举措和完善公益诉讼制度的基本要求，也是公益诉讼司法实践的紧迫需要。 

　　在今年全国两会上，马一德提交了一份关于推动检察公益诉讼专门立法的建议。这份建议中，他指出了推进专门立法的必要性以及可行性，并提出了立法方案。

　　马一德表示，从近十年我国公益诉讼实践现状来看，行政机关和社会组织能够提起公益诉讼案件的范围较窄，且数量有限。检察机关提起公益诉讼案件的领域、类型、数量远大于其他主体提起的公益诉讼。从案件范围和类型看，行政机关仅能提起有限的环境污染赔偿民事公益诉讼，环境类社会组织仅能提起环境类民事公益诉讼，消费者协会仅能提起消费民事公益诉讼，检察机关却可以对生态环境和资源保护等多个不同领域提起公益诉讼。从案件数量看，2019年至2021年，社会组织提起公益诉讼案件仅占法院受理总数的3%左右，行政机关提起的公益诉讼案件更是鲜见，而检察机关提起的公益诉讼案件占全部公益诉讼案件的95%以上，其办案数量和社会影响力远远高于其他主体提起的公益诉讼。在其他主体提起公益诉讼制度尚未发展成熟之时，可以对较为完善的检察公益诉讼先行立法。

　　马一德认为，随着司法实践的快速发展，对检察公益诉讼提出了更高要求和期待，需要尽快制定一部全面、系统、规范的检察公益诉讼法，更好地规范、保障公益诉讼检察权的正确行使，解决检察公益诉讼深入开展面临的诸多实践问题，不断提高办案质效，推动其健康可持续发展。

　　“针对检察公益诉讼制定一部单行法，立法周期短、难度小。”马一德表示，近年来，在最高人民检察院和最高人民法院的努力和推动下，针对检察公益诉讼相继出台了系列司法解释和各种规范性文件。这些司法规范经过长期实践的检验，为制定检察公益诉讼法提供了相对成熟的有益经验，其中一些行之有效的条款稍加完善即可上升为立法条文，为专门立法奠定了坚实基础。

彭凤莲代表：通过立法明确公益诉讼与相关法律的关系

　　本报讯（记者潘巧） 在今年全国两会上，全国人大代表、安庆师范大学校长彭凤莲带来关于完善公益诉讼制度的建议。

　　彭凤莲说，近年来法院审理的损害国家利益和社会公共利益的公益诉讼案件越来越多，这些案件的公正审理有利于维护我国国家安全和社会公共安全。但现阶段我国没有专门统一的关于公益诉讼的法律，还存在公益诉讼起诉主体单调、公益诉讼的案件范围没有明确界定、宣传普法力度不足等问题。

　　针对我国公益诉讼存在的上述问题，彭凤莲表示，加快制定公益诉讼法，通过立法明确公益诉讼的起诉主体、受案范围、相关程序和与相关法律的关系，以增强公益诉讼案件处理的可操作性。

　　在可以提起公益诉讼的主体方面，彭凤莲认为，除了检察机关代表国家提起公益诉讼外，还应明确相关行政机关和鼓励更多社会组织提起公益诉讼，广泛凝聚保护国家利益和社会公共利益的力量，力求实现国家利益和社会公共利益保护效果最大化。

　　在拓宽公益诉讼案件新领域方面，司法机关近年来进行了许多有益探索，但从立法层面来看，公益诉讼案件的具体范围没有明确界定。

　　彭凤莲建议，在总结司法机关在公益诉讼案件新领域有益探索的基础上，应在立法上明确公益诉讼案件的具体范围，比如，明确检察机关和法律规定的组织可以提起公益诉讼的案件范围包括：一是扶贫救助、就业歧视、环境资源、食品安全、弱势群体权益保护等民生领域案件；二是反垄断、反不正当竞争、证券金融安全、破产等经济领域案件；三是安全生产、文物保护、知识产权、英烈保护、国防安全等特定领域案件；四是其他损害国家利益和社会公共利益的案件。

　　此外，基于目前存在的宣传普法力度不足问题，彭凤莲建议加大公益诉讼案件普法宣传力度，引导相关媒体重点报道公益诉讼案件。法院在开庭方式、裁判文书撰写与公开等方面应有所创新，充分发挥法院审理公益诉讼案件的司法普法作用，增强案件审理的社会效果。