对“毒芹菜”案的行政法思考

　　据央视新闻报道，2022年8月，陕西某地市场监管局在随机监督抽检时发现，所抽检批次芹菜的毒死蜱实测值超过《食品中农药最大残留限量》（GB2763-2021）规定的限量值，再次抽检未发现同批次抽检不合格芹菜。经调查询问，当事人称该批次芹菜共7斤，但不能提供供货方资质和票据，其中2斤用于抽样检验，其余5斤以每斤4元价格全部对外售出。因涉案芹菜售卖给个人，无购买者信息，无法召回。随后，市场监管局认定当事人的行为违反食品安全法的规定，对其作出没收违法所得20元，并处罚款6.6万元的行政处罚决定。

　　“5斤芹菜被罚6.6万元”，该案引发社会关注，被称为“毒芹菜”案。有人认为，卖5斤案值20元的芹菜被罚款6.6万元，违背“过罚相当”原则。有人认为，执法机关依法处罚，有一定的合理性，但依照现行食品安全法，经营者若想要免责，不仅要履行进货查验义务，还要有充分证据证明其对超标情况不知情，对开蔬菜店的个体户提出了较高的要求。因为个体户批发蔬菜时很难做到先拿几个样品花一个月时间“履行进货检验”义务。还有人认为，该案的处罚原因是农药残留超标，证据是一份检验报告，但检验报告有效性并不可靠。食品检测的有效性受到样品的真实性、抽样的随机性与代表性、检测方法与技术、判定依据等因素的影响，检验报告有时仅是一张纸而已，应当更加科学理性地对待食品安全问题。

　　行政处罚的正当性考量

　　上述案例是否违背“过罚相当”原则？我们不妨先对该案的行政处罚进行正当性分析。正当性是一种价值判断，兼具合理性、合法性、正统性，还意味着合乎自然正义和社会道德。行政行为只要通过正当性检视，便无须遭受质疑。对于行政处罚进行正当性分析，必须以行政行为所遵循的基本原则为依据，即合法性原则与合理性原则。

　　合法性原则考量。从合法性角度对上述案件分析可以发现，执法机关依据食品安全法进行处罚，符合特别法优于一般法的规定，但在处罚程序方面有瑕疵。依据《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条的规定，行政机关拟作出较大数额罚款时，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。上述案件作出6.6万元的罚款，应当告知当事人有要求听证的权利，但相关部门并没有此种安排。

　　合理性思考。首先，涉案产品案值20元，罚款6.6万元，后者是前者的3300倍，严重违反比例原则和最小侵害原则。比例原则要求达成行政目的，要以最少侵害相对人的方式来实现。该案中，之所以对当事人处以罚款，是为了达成保障食品安全的行政目的，处罚只是手段而不能作为行政目的。而维护和保障食品安全，更为重要的一环在于生产食品的前端，即要求和监督种植户种植芹菜，不应使用违禁农药或超标使用有关农药，再就是监督或者禁止不合格的农产品流入市场，仅在末端治理，其效果难以达成行政目的。其次，从合理性原则下的效率原则与合目的原则角度考量，芹菜是否有毒，需尽快得出结论，进而及时保障食品安全。但该案一个月以后才出检测结果，菜已经卖了，消费者也已经吃了，于事有何补益，值得思考。最后，就合理性原则而言，该案仅依据一纸检测结论就进行大额处罚，难以有效实现公平公正。检测结果具有很大的偶然性和主观性，虽然当事人没有对检测结论提出质疑，但仅凭一次检测结论就进行如此大额处罚欠缺正当性基础。此外，假如当事人对检测结论不认可，要求重新检测，该如何执行。

　　既要督察、监督，又要注意引导、指导

　　行政督导是行政系统内部为了保障执法的公平公正而设置的自我监督机制，具有自我纠正功能。该案发生后，国务院督导组及时进行调查，对案件的有效解决发挥了积极作用，收到了良好的社会效果。但从有关材料披露的信息看，在当地以往的案件中，曾有类似案件，由于危害结果显著轻微，执法人员作出了不予处罚决定，却被当地督察机关以怠于执法为名予以处分追责。可见，上级机关的行政督导对基层执法人员的执法具有重要影响。

　　笔者认为，行政督导不仅仅是“督”，即督察、监督，更应该有“导”，即引导、指导。在督察方面，应当重点检查基层执法人员是否存在“吃拿卡要”及贪污受贿等侵害群众合法利益的不法行为。在督导方面，应当遵从行政法上的说明理由制度，即只要执法人员对自己作出的行政裁量说明了正当理由，就应基于正当性考量予以尊重。在推行服务型、参与型行政理念背景下，与其严苛地依赖法条规定执法，不如请当事人一起参与说明当时的执法理由以及到现场检查执法效果。同时，需要注意程序公证问题，它与实体问题同样重要。

　　此外，行政督导应当把侧重点放在“导”上。指导基层执法人员运用法治思维和法治方式执法，在个案中合理合法行使裁量权。注重教育引导，防止出现“管得了的看不见，看得见的管不了”现象。推行审慎包容监管，推广轻微违法免罚和初次违法慎罚制度，做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。

　　（作者为北京市应用法学研究中心主任、研究员）