自建房“野蛮生长”时代有望终结 多地出台法规补足制度短板

　　长期以来，农村自建房是广大农民群众实现“住有所居”的重要方式。但随着乡村经济迅猛发展和城乡一体化进程加快，许多居民将自家住宅改扩建后用作经营场所，如加盖楼层当作民宿、临街一楼打通后作为门店出租等，此类改扩建行为不仅改变了房屋原有的结构、功能，而且所使用的建筑材料和工程质量难有保证，使自建房质量安全风险凸显。

　　今年11月18日，安徽省第十三届人大常委会第三十八次会议表决通过《安徽省自建房屋安全管理条例》；11月23日，湖南省第十三届人大常委会第三十四次会议表决通过《湖南省居民自建房安全管理若干规定》，这两部地方性法规均将于2023年1月1日起施行。

　　接受民主与法制社记者采访的业内人士和专家表示，安徽、湖南等地以地方性法规形式明确居民自建房的安全责任，规定经营性住房的使用，提出具体的防范安全风险要求，是对筑牢自建房安全防线的有益探索，将为防范和化解居民自建房安全风险提供有效法治保障。

　　自建房存在监管空白

　　赵刚（化名）是一名从事小型建筑工程的包工头，他带领一支由不固定人员组成的施工队，经常活跃在城中村和农村，从事自主建房项目。赵刚告诉记者，他已有20多年的建房经验，近些年农村经济条件好转，自建房项目也逐渐增多，经常是这家的房子还没盖好，下一家的单子就找上门了。他表示，在农村建房的自由度高、成本低，而且多没有设计图纸，所建的房子样式都差不多，只要得到相关部门的建房许可，自建房施工阶段基本不会有其他单位介入监管。至于房屋建好后的验收环节也基本没有，他所建的房屋也还没有出现过质量问题和安全事故。

　　赵刚所带领的施工队无资质、无图纸、无完整安全设备，除有几名主要人员比较固定外，其他队员则根据农忙农闲时节和施工规模自由参加，专业水平参差不齐，施工现场设备简陋，建房材料往往由赵刚列出清单后由建房农户自购。

　　赵刚所建的房屋没有出现过安全事故，既有他有成熟建房经验的原因，也有侥幸成分。西安建筑科技大学土木工程学院教授周铁钢认为，目前农村自建房安全隐患主要源于两个方面，即房屋建造时就存在质量缺陷和后期使用维护不当。前者包括选址不安全、材料不合格、无设计和技术指导、施工队伍不专业等；后者主要是使用过程中随意改变功能、随意加建扩建，导致房屋不堪重负。此外，还有一些是居住习惯造成，比如农户只住不修，往往小病不治酿成大祸。

　　中国人民大学法学院教授刘俊海指出，自建房难治理的成因有很多，但最主要的原因在于基层监管力量比较薄弱。对于农村房屋的违规自建和改扩建，除非有当地村民或村干部举报，否则很难被及时发现。县乡两级执法力量有限，本应由村委会、村干部负起监管责任，但很多时候村干部顾虑乡里乡亲的，抹不开情面。而且农民对自建房改扩建一般多是在原房屋基础上进行，不需要办理房产证等手续，客观上增加了发现和治理违规改扩建的难度。他表示，目前对农村自建房转经营的法律法规限制性条款相对空缺，应着重健全安全监管制度，健全完善农村自建房建筑要求细则，明确建筑主体责任和监管责任，强化监管的执行力。

　　所有权人是自建房屋安全责任人

　　农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室的郑庆宇博士表示，现行法律法规对自建房并未予以明确定义，因此，从法律意义上,自建房不是法律概念,而是一个社会概念。

　　记者注意到，《安徽省自建房屋安全管理条例》对自建房的定义为“自然人自行组织建设的房屋”，《湖南省居民自建房安全管理若干规定》对自建房的定义为“城乡居民自行组织建设的私有住房（包括附属建筑物、构筑物及其他设施）”。根据《安徽省自建房屋安全管理条例》和《湖南省居民自建房安全管理若干规定》对自建房的定义，自建房具备自建、自住、自管特征，两部地方性法规均强调自建房屋所有权人是自建房屋安全责任人，并且对拆改房屋主体承重结构、改变房屋使用功能、加层等行为进行了禁止。

　　例如《安徽省自建房屋安全管理条例》第二章“安全使用”中规定：自建房屋所有权人是自建房屋安全责任人，自建房屋所有权人、使用人、管理人不得擅自拆除、变动房屋基础、梁、柱、楼板、内外墙等建筑主体或者承重结构；不得将自建房屋基本单元分割，增设或者扩大卫生间、厨房、阳台，对他人房屋安全使用造成影响；不得擅自改变房屋使用功能、用途，影响自建房屋使用安全；不得违法搭盖建筑物和构筑物、挖掘自建房屋地下空间；不得在承重墙体、梁柱构件和楼面、楼梯结构层凿槽、钻孔等。

　　《湖南省居民自建房安全管理若干规定》在第六条也作出了“居民自建房所有权人为房屋使用安全责任人”的规定，同时还规定居民自建房使用安全责任人承担房屋使用安全责任，包括：不得擅自加层或者拆改房屋主体承重结构；对房屋进行日常安全检查、维护和修缮，及时消除安全隐患；发现严重安全隐患的，及时向居民委员会、村民委员会报告，并采取暂停使用、疏散人群、设置警示标志等应急措施；保障房屋消防安全等。

　　用立法推动制度机制建立健全

　　记者梳理近年来自建房倒塌事件发现，有多起事故均因私自搭建拆改增加了房屋的承重负担，超出了结构受力能力。而随着大量房屋老化，安全隐患集中显现，国家相关职能部门也加快了对农村自建房安全问题的治理步伐。

　　今年5月，国务院办公厅印发《全国自建房安全专项整治工作方案》，指出全国自建房安全专项整治工作要严格落实地方党委和政府属地责任，按照“谁拥有谁负责、谁使用谁负责、谁主管谁负责、谁审批谁负责”的原则，依法依规彻查自建房安全隐患。推进分类整治，消化存量。完善相关制度，严控增量，逐步建立城乡房屋安全管理长效机制。

　　郑庆宇表示，治理自建房乱象，建立安全管理长效机制，在依靠行政手段的同时，也应将其纳入法治框架，安徽和湖南地方立法先行先试，对破解自建房事故频发作出了有益探索。

　　比如，《湖南省居民自建房安全管理若干规定》在压实房屋使用安全责任，明确业主的安全管理主体责任、房屋安全鉴定机构的法律责任外，还严管居民自建房存量、严控居民自建房增量、明晰各级政府及其部门的管理责任，充分展示了地方特色，提高了立法实效；《安徽省自建房屋安全管理条例》的相关规定涉及自建房屋主体和承重结构变动的维修、加固应当由相应资质的设计、施工单位编制方案，由相应资质的施工单位组织实施。属于危险房屋的，不得出租，不得用于生产经营、公益事业及其他涉及公共安全的活动。在监督管理环节畅通危害房屋安全行为及危险房屋的举报投诉和反映渠道。

　　记者梳理发现，为从制度上保障自建房安全，仅在2022年5月施行的地方性法规就有《太原市农村自建房管理服务条例》《晋城市农村自建房管理条例》《长沙市经营性自建房安全管理暂行规定》等。其中《太原市农村自建房管理服务条例》是太原市第一个规范农村房屋建设全流程的地方性法规；《晋城市农村自建房管理条例》规定禁止农村自建房无图纸、无资质、无安全配套措施的“三无”施工现象存在；《长沙市经营性自建房安全管理暂行规定》明确规定，城市、县城建成区内原则上不再批准新建自建房；农村新建自建房原则上不得超过3层；3层及以上城乡新建房屋，建筑面积在300平方米以上的建筑工程以及经营性自建房，必须依法依规经过专业设计和专业施工，严格执行房屋质量安全强制性标准。

　　这些“小切口”立法，体现的都是立法的及时性、针对性、有效性，以立法手段解决自建房安全问题。郑庆宇表示，针对当前自建房的监管规范仍较为分散且层级不高的问题，建议将近年来有关建房规划、土地用途管制等政策文件进行系统梳理、集成研究，明确开展经营活动的自建房，应符合法律法规和相关行业管理、房屋安全监管规定，以及消防、环保、食品卫生等有关要求，尽快从国家层面开展自建房专项立法，加强对自建房的监管。

　　“立法和监管并不是打压自建房，而是强化规范管理。在相关立法中，要立足人民群众的现实需求和经济社会发展实际，既要切实保障人民群众生命财产安全，又要杜绝‘一刀切’，形成共同维护居民自建房安全的强大合力，助力自建房行稳致远。”郑庆宇说。