国家监察制度入宪的价值与意义

　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。现行宪法颁行40年来，历经5次修改，2018年的修改将国家监察制度写入宪法，通过宪法法律确认和巩固国家监察制度，这对监察制度改革具有重要的里程碑意义，也进一步保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。

　　2018年3月，十三届全国人大一次会议高票表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》，在宪法第三章“国家机构”中增设“监察委员会”，对组织机构、职权配置以及程序规范进行具体规定，既积极借鉴历史上监察制度好做法，又充分吸收其他国家与地区的成功经验，对权力制约、控制进行新探索，这对健全党和国家监督体系，增强自我净化能力，具有重要意义。结合实践，深入理解，较全面、科学地把握宪法中关于监察制度的有关规定，对深化国家监察制度改革，把制度优势转化为治理效能，意义重大。

　　建构新型监督组织体系 确立专责监察机关

　　鉴于过去反腐败力量多元化、分散化的现实，全面改革现有的反腐败体制机制成为必然选择。从廉政度较高的国家或地区的实践经验看，建立统一、权威的反腐败国家机构是解决反腐败力量不强、机制运转不畅的有效方式之一。因此，2018年的宪法修正案从国家根本法角度对监察机构职权配置等进行明确规定，使国家监察体制改革于法有据。

　　多种反腐败力量合为一体。国家监察制度改革入宪后，检察机关的反贪污贿赂部门、政府监察机构等全部纳入监察委员会。同时，监察委员会与党的纪律检查机关合署办公。多元反腐败力量合并、统一后，监察委员会集中行使监察权。在此需要强调的是，新设的监察权不是将改革之前的行政监察、反贪反渎以及违纪违规职能进行简单的叠加与组合，而是在宪法上享有与立法权、行政权和司法权地位并列的一种新型国家监督权力。在现行宪制框架内，各级监察委员会代表国家对所有公权力行为履行监督、调查与处置的职责。

　　监察机关的独立性和权威性大大增强。为保障监察机关在办案过程中不受非正常因素的干扰，最大程度实现公平正义，在此次改革过程中，监察机关的独立性和权威性得到进一步增强。一方面，监察委员会是与行政机关、审判机关和检察机关并列的国家机关，互相之间无隶属关系。2018年修改后的《宪法》第三条明确规定，“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”另一方面，地方各级监察委员会依法负责本行政区域内的监察工作，但考虑到地方监察委员会与同级行政机关、司法机关所存在的千丝万缕联系，为使其免受其他机关的干扰，顺利完成法定的监督职责，尤其是对公职人员中“关键少数”领导干部进行监督，监察委员会实行垂直领导体制，即在人员任用和具体工作中，须接受上级监察委员会的领导，同时接受产生它的人民代表大会的监督。《宪法》第一百二十五条规定，“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”

　　党统一领导反腐败工作的能力大大提升。2018年修改宪法时在第一条特别增加“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。为加强党在反腐败工作中的统一领导能力，解决法纪衔接不畅、证据适用转换繁琐等实践难题，《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国监察法实施条例》《中国共产党纪律检查委员会工作条例》进一步细化宪法有关规定，要求党的中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公，党的地方各级纪律检查委员会与地方各级监察委员会合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和国家监察两项职责。实践中，地方各级监察委员会主任通常也都由同级的党委纪委书记兼任。这一制度性安排充分增强了党对反腐败工作的集中统一领导，实现了纪委监委领导体制和工作机制的统一融合，集中决策、一体运行。

　　拓展监察对象深度与广度 实现公职人员全覆盖

　　国家监察体制改革之前，党内监督针对党员和党组织，行政监察对象是行政机关及其工作人员，检察监督针对职务犯罪的公职人员。随着公务行为主体的多元化，存在有行使公权力的公职人员并没有纳入到监督范畴之中，因此，2018年宪法修改时增设监察委员会，以实现公职人员监察“全覆盖”。

　　监察对象的识别标准更精准、全面。过去一段时期内，判定是不是监察对象的标准主要是依据当事人的身份，即是否属于“公务员”。但在实践中，行使公权力的人也有可能并不具备“公务员”身份，比如协助公务执行的村干部、公办学校或医院的管理人员、社会公益组织人员以及国有企业管理人员等。若完全以身份进行判断，这些“非公务员”的违纪违法行为就不属于监察范畴，他们的违规行为也不能被及时纠正和惩处。对此，为实现“监察全覆盖”目标，配套制定监察法、监察法实施条例，强调判断一个人是否属于监察对象，既要看其是否具有公职人员的身份，还要看其是不是在行使公权力、履行公务、管理公共事务、提供公共服务及管理公共财产等，这使得监察对象的识别标准更精准、更全面。

　　监察对象的范围更明确、清晰。虽然监督对象的判断标准目前主要是依据其所作出行为的性质，但不可否认公职人员仍是行使公权力最主要的群体，因此，明确、清晰界定“公职人员”的范围对于准确识别监察对象，非常重要。国家监察制度入宪入法，用法律形式将国家监察的所有对象固定下来，一方面，使其不再局限于行政机关公职人员，范围调整为：中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；另一方面，除公务员外，其他“国有企业管理人员”“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”“基层群众性自治组织中从事管理的人员”“其他依法履行公职的人员”也纳入监察对象。这对接受监察的公职人员予以具体化，更利于各级监察委有针对性地开展工作。

　　规范监察权行使过程制度化法治化

　　在宪法有关国家监察制度的规定中，一方面，强调要给予监察部门足够权威，让其有能力处理腐败问题；另一方面，重视监察权运行过程的规范化建设，对监察机关行使职权的程序、条件和法律责任等进行了明确规定。

　　监察职权行使程序的规范化。从法学角度看，程序是指从事法律行为、作出某种决定的过程、方式和关系。2018年宪法修改过程中，程序问题受到高度重视，比如《宪法》第一百二十四条明确规定：“监察委员会的组织和职权由法律规定”；第一百二十七条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”。

　　监察职权再监督的法定化。“有权必有责，用权受监督”，履行职权就应承担相应的职责。国家监察体制改革后，各级监察机关承担着重要的监督职权职责。为督促监察机关及其工作人员依法履职，维护正常的监察工作秩序，《宪法》第一百二十六条规定，“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责”。

　　本文为作者主持的国家社科基金一般项目“监察机关行政问责的规范化研究”（课题编号：19BFX051）的阶段性成果。

　　（作者单位：西南政法大学公法研究中心）