工程领域法治的发展及对优化营商环境的贡献

　　法治是最好的营商环境。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，不断完善中国特色社会主义法治体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。其中，涉及经济社会发展和人民生活改善的工程建设领域，经过10年的发展，营商环境、法治化程度不断提高，并逐步形成了涵盖立法、执法、司法、守法各环节以及工程建设全过程的工程领域法治体系。本文试着梳理相关制度对此进行探讨。

　　工程领域法治的建设与发展　

　　从“法制”到“法治”，这一字之差，预示着我们对法治本质的认识实现了一次历史性飞跃。具体到工程领域，工程领域法制，指规范工程建设的相关法律制度体系及其立法，更多侧重静态层面；工程领域法治，指工程领域相关法律规范的实施，实现工程建设的规范化、全链条治理，更注重动态层面。法治化的前提需健全法律制度，因此，工程领域法治的内涵大于工程领域法制。

　　工程领域法制体系日趋完善。经过长期实践和探索，近年来，工程领域法制体系已逐步形成“多层次、全方位、深维度”格局。“多层次”指工程领域法律制度渊源在不同法律位阶上均有所体现，包括民法典、建筑法、招标投标法、城乡规划法等法律，《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等行政法规和一些地方性法规，以及住建部等制定的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》等部门规章和各地政府制定的地方性规章，以及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》等涉及工程类纠纷解决的司法解释。“全方位”包括两层含义：一是工程领域法制体系全面涵盖针对工程建设主体的行为规范、政府行政监管、刑事合规与民事争议解决机制；二是工程领域法制体系全面覆盖工程建设各个阶段，具体包括工程的报建、规划与审批、招投标、勘察设计、发包承包与施工、监理及竣工验收等工程建设“全生命周期”。“深维度”指工程领域法律已深入细致地聚焦、涵盖到某些特定阶段。如对工程质量而言，除《建设工程质量管理条例》外，还有一系列部门规章、行业规范等补充性规定，为工程质量监管和争议解决提供依据和指引。可以说，以民法典为引领、建筑法为核心，形成一个多层次、工程建设各环节完整覆盖的工程领域法制体系。

　　工程领域执法与监督方式逐步规范。工程建设周期长、施工过程复杂、涉及主体众多，工程质量和安全、工期关系国计民生，对工程领域执法要求和标准较高。近十年来，工程执法规范化逐步推进。北京、江苏等地探索基层综合执法模式，集中行使法律、法规授权范围内的多项行政执法权，“综合执法队伍”统一集中进行精细化执法，切实提高执法效率和规范性。执法方面，山东多地加快推进工程建设领域“审管互动”共同体建设和“部门联动”机制建设，通过远程执法、线上执法等方式推动行政执法高效能。执法监督方面，住建部印发《全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度实施方案的通知》，在住建系统全面推行行政执法“三项制度”：一是行政执法公示制度，保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权和监督权；二是执法全过程记录制度，逐步实现执法全过程留痕和可回溯管理；三是重大执法决定法制审核制度，确保重大执法决定合法有效。同时，住建部门全面推进行政执法信息化建设，为“三项制度”提供有力支持，进一步提升执法规范化和治理效能。

　　工程各方主体权益得到有效司法保障。工程建设活动，涉及到勘察、设计、施工、监理诸多主体之间复杂交织的合同关系、上下衔接关系等。伴随司法公开等系列改革的推进，司法裁判的公开性、透明性、稳定性、可预期性日渐提高，工程建设领域许多涉诉案件中当事人的合理合法诉求得到有效的法治保障，使投资者信心日渐提升。公正司法进而推动工程建设各方主体更重视工程项目全寿命周期管理，事先进行风险防范。

　　工程类纠纷解决方式更为多元化。工程类纠纷的传统争议解决方式主要为诉讼或仲裁，存在审限长、成本高等难题。近年来，在法院、仲裁机构司法调解之外，中国建筑业协会成立调解中心，多地住建部门成立纠纷调解委员会，律所、第三方工程类咨询机构纷纷提供专业调解服务，使得涉工程类纠纷解决方式日渐多元化。比如山东省工程建设标准造价协会研究制定地方团体标准《建设工程造价争议评审规范》，推动建设工程合同主体将争议提交争议评审组评审，依约承受评审组作出的评审意见约束。济南市中级人民法院与山东省法学会、山东建筑大学联合成立“建设工程诉调中心”，积极推动多元化纠纷解决机制建设。

　　工程领域法治人才队伍建设日益加强。工程领域涉及施工、管理、造价及争议解决等诸多方面，“全生命周期”的工程建设需要一大批具有相应执业资格的专业人才。传统工程建设领域，存在“懂施工的人不懂管理，懂管理的人不懂法律，懂法律的人又不懂造价”的现象。近年来，在政府引领、社会各界推动下，工程领域法治人才队伍建设逐步加强。其一，各高校、科研机构及司法机关更注重“行业人才”培养。例如，西安建筑科技大学、山东建筑大学等建筑类高校的法学专业，依托学校工程学科优势，注重培养“通法律、晓工程”的复合型人才，凸显培养“工程法学”特色人才的比较优势。其二，工程领域法治人才队伍更具有综合性，除工程法专家、专业法官及律师外，各地建设的综合性工程类信息咨询平台，包括造价咨询机构、工程鉴定机构等，也可以提供“一站式”工程施工、造价、管理及法律服务在内的“一体化”解决方案。其三，工程领域法治人才理论性与实务性的交叉融合趋势进一步加强，如江苏、湖南、山东三省法学会先后成立工程法学研究会，聚集了一批“法律+工程”的理论和实务人才，专门研究工程领域面临的复杂工程领域法治问题。

　　工程法治对优化营商环境的贡献　

　　工程类相关信息的公开促进交易方式市场化。过去，工程招标采购过程中，有的地方存在外地企业因为信息不对称以及“熟人社会”的影响力而受到排挤的问题，甚至个别企业采取串标、围标等违法手段承揽工程。在全面依法治国背景下，工程领域法治建设通过信息公开方式促进交易市场化、规范化，防止行政权力违规干预，通过公平竞价方式平等赋予各类市场主体交易机会。信息公示平台的建设在一定程度上弥补了工程类信息的不对称性，工程类执法的事前公示不断强化，事中公示逐步规范，事后公示得到加强。工程类信息公开公示改变商业竞争模式，公平竞价的市场化交易规则进一步优化工程领域营商环境。

　　“放管服”改革为工程类企业减负。2016年以来，国务院及各地政府积极深化“放管服”改革，建设“服务型”法治政府。工程领域的“放管服”改革积极为企业减负，如住建部于2020年印发《建设工程企业资质管理制度改革方案》，大幅减缩企业资质类别，将原有的593项企业资质类别和等级压缩至245项；放宽市场准入限制，精简企业资质审批条件；下放工程领域审批权限，绝大多数资质由省级以下主管部门审批；优化工程项目的审批环节、时限和服务，大幅削减不必要证明材料等。这一系列减负措施均予以规则化、规范化实施，使工程类企业可以更高效地投入到市场化运作中，切实提高企业竞争力和经济效益，进一步优化法治化营商环境。

　　类案裁判规则的适用明确工程类纠纷裁量标准。工程类纠纷涉及标的额大、利益主体众多，司法裁判中基于纠纷类型的多元化、复杂性，不时会出现“类案不同判”现象。最高人民法院于2013年建设中国裁判文书网，加强司法监督的同时力求为类案裁判提供指引，于2020年发布《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》，规定对缺乏明确裁判规则或者尚未形成统一裁判规则的案件，应当进行类案检索。类案检索制度的确立和施行在一定程度上限制法官自由裁量权，避免法官受到具体案件利益纷争干扰，促进司法裁量标准化。这使得市场主体对工程领域纠纷的结果可以形成合理预判，有利于进一步为工程类企业在法律适用方面提供指引，减少营商环境中的不确定因素。

　　打造一流营商环境，需要进一步深化“放管服”改革。在工程建设领域，健全工程领域法治建设，要以良法善治、优化监管、精准执法，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，推动工程建设行业和经济社会高质量发展。

　　（作者单位：山东建筑大学法学院）