黄河流域生态保护法律制度的完善

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视黄河保护治理工作。2021年10月22日，习近平总书记在山东省济南市主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话时强调：“要坚决落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路。”

　　2022年6月21日，黄河保护法草案二次审议稿提请十三届全国人大常委会第三十五次会议审议。草案二审稿充实完善黄河流域生态保护与修复措施，要求坚持山水林田湖草沙冰一体化保护与修复，规定在禁渔期内禁止在黄河流域重点水域从事天然渔业资源生产性捕捞。该法是继长江保护法之后的又一部流域综合立法，既可以衔接和配合作为上位法的生态环境领域法律，如先后通过的“水事四法”《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》等，也可以统领和指导作为下位法的其他流域性和地方性法律法规，从而为进一步完善黄河流域生态保护法律制度提供契机。持续推进黄河保护立法工作，应当明确黄河流域立法价值导向、构建黄河流域协同治理机制、优化黄河流域监督管理体系、厘清黄河流域环境法律责任，在实现对黄河流域生态系统合力保护的同时，促进流域经济社会高质量发展。

　　明确黄河流域立法价值导向

　　保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。明确立法价值导向能够为解决黄河流域长期存在的问题提供正确引领。

　　首先，坚持立法制度体系的总体性。从生态保护与治理规律角度看，黄河流域生态保护立法必须综合考量黄河上游、中游、下游的具体情况及调整规律，着眼于流域生态系统的整体性，在制度构建上注重流域层面的系统保护、统筹治理和协同发展。

　　其次，注重内容设计的综合性。立足于以“水”为核心的要素构成，尊重经济、社会、文化、生态发展变化的规律，避免因法律法规分散而引发规制空白。

　　最后，强调适用范围的针对性。黄河流域生态环境脆弱，经济发展水平差异明显。对此，应从黄河流域现存问题出发，因地制宜挖掘政策潜力，为生态流量不足、水沙不协调、中上游支流水土流失等特殊生态问题提供有效解决方案。

　　构建黄河流域协同治理机制

　　流域作为一个整体，河流流经的每个地区在流域生态治理和区域经济发展过程中都发挥着不可替代的作用，因此构建高效运行的流域协同治理机制是实现流域综合治理的关键环节。

　　从区域治理角度看，黄河流域跨越西部、中部、东部9个省（区），地区差异及利益冲突可能导致各地法律规范不协调。传统以行政区划为单位“条块分割”的流域治理模式与具有整体性、流动性和系统性特征的黄河流域生态保护体系之间存在矛盾。为打破区域空间距离和行政壁垒，解决流域碎片化管理问题，黄河保护立法应协调好地区利益，加强各行政区域之间治理逻辑协调性和体系适配性，构建地区协同治理机制。

　　从部门化管理角度看，流域不仅是一个从源头到河口的水文单元，还是一个“社会-生态”系统，易受自然因素和社会经济等多方面影响。推动黄河流域生态保护和高质量发展，应在立法层面协调好保护与发展的关系，综合考量流域点源面源污染防治、社会的产业结构调整以及新旧动能转换等多方面因素，将单一垂直化管理模式转变为多元协同化新模式，构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。

　　优化黄河流域监督管理体系

　　黄河流域治理效能的提升有赖于监督管理体系的进一步优化。目前，流域管理实践中存在的分割管理和粗放管理等问题，涉及不同省份和同省份不同城市治理体系的适配问题。为有效解决这些问题，应以国家和地方流域统筹协调机制为核心，确立黄河流域监督管理的基本框架，科学合理划定各方职责边界，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的黄河流域监督管理体系，确保其运行的可操作性和实效性。

　　例如，构建黄河流域省级层面联合会商机制，增强区域联动意识，加强监测信息汇聚共享与技术协作。同时，依托大数据技术搭建统一生态环境监管平台，实现常态化监管和全流域资源共享，最终形成一个覆盖调查监测、评估预警、考核评价、监督执法、责任追究等各环节的生态环境监管制度体系，推动制度优势更好地转化为实际治理效能。

　　厘清黄河流域环境法律责任

　　黄河流域生态保护既需要行政机关正确行使执法权，又依赖各单位和个人环境自觉履行保护义务。因此，有必要贯彻最严格制度最严密法治，统筹适用刑事、民事、行政法律责任，强化对黄河流域环境污染者、生态破坏行为的责任追究。

　　首先，在刑事法律责任层面，加大黄河流域环境犯罪刑事制裁力度，依法从重惩治向黄河干支流和湖库区排放有毒有害物质的水污染犯罪，并综合生态环境损失、环境修复难度等具体情况，提高刑事罚金刑数额，增强刑事惩戒威慑力，从而有效预防和减少黄河流域环境污染违法犯罪活动发生。

　　其次，在民事法律责任层面，应严格落实损害担责、全面赔偿原则，综合考虑环境污染持续时间和地域范围，并结合人身、财产及生态环境损害程度等因素，对故意污染环境、破坏生态造成严重后果的单位和个人准确适用民法典等法律确立的生态环境惩罚性赔偿制度，以达到充分救济受害人、制裁恶意侵权人的效果。

　　最后，在行政法律责任层面，应合理划分并科学配置黄河流域各主管部门的行政处罚权，明确行政权缺位越位、钓鱼执法等不当履职行为需承担的法律责任。同时，为提升行政执法效率，应加快推动流域联合执法、交叉执法，共同查处惩治生态环境违法行为，守好保护黄河流域的法律红线。

　　在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，治理黄河应切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，通过法律制度的改革与创新，为黄河流域生态保护和高质量发展提供有力法治保障，促进流域生态环境保护、修复和自然资源合理开发利用，让黄河成为造福人民的幸福河。

　　（作者单位：西北工业大学公共政策与管理学院）