地方立法生动诠释全过程人民民主：以湖南地方立法为例

　　全过程人民民主，为推进包括立法工作在内的社会主义法治建设提供根本遵循。地方人大常委会在坚决贯彻国家有关加强全过程人民民主建设的法律制度基础上，制定、修改地方性法规和人大工作制度，用丰富的民主形式和民主渠道，确保人民民主权利能够通过法定途径、渠道、方式、程序，真实、生动、具体地体现在人大立法工作全过程。

　　民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。2019年11月2日，习近平总书记来到虹桥街道，同正在参加立法意见征询的社区居民代表亲切交流，明确指出：“人民民主是一种全过程的民主。”在庆祝中国共产党成立100周年大会上，总书记强调要“发展全过程人民民主”。在中央人大工作会议上，总书记对“全过程人民民主”作出深刻阐释：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”全过程人民民主是中国共产党领导人民对这一全人类共同价值的理论和实践探索成果，是新时代中国特色社会主义政治建设的核心范畴，为推进包括立法工作在内的社会主义法治建设提供根本遵循。近年来，地方人大常委会在坚决贯彻国家有关加强全过程人民民主建设的法律制度基础上，制定、修改了一系列地方性法规和人大工作制度，用丰富的民主形式和民主渠道，确保人民民主权利能够通过法定途径、渠道、方式、程序，真实、生动、具体地体现在人大立法工作各方面各环节全过程，确保法规制度设计切实把广大人民最根本利益实现好、维护好、发展好。

　　地方立法深入贯彻党的领导。党的领导是发展全过程人民民主的根本保证。全过程人民民主是我们党团结带领人民追求民主、实现民主、发展民主的伟大创造，是我们党不断推进民主理论创新、实践创新、制度创新的经验结晶。坚持党的领导与发展全过程人民民主是相互促进、相得益彰的关系。只有坚持党的领导，才能保证民主的正确方向，保证全体人民依法通过人民代表大会制度管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。以湖南省为例，其各市州人大常委会紧紧围绕中心，服务大局，开展立法工作，积极贯彻落实党的路线、方针、政策。如，长沙市人大常委会落实进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的要求，制定了湖南省第一部规范文明行为的《长沙市文明行为促进条例》和第一部规范文明养犬的《长沙市养犬管理条例》；常德市人大常委会制定全省第一部规范生活垃圾管理的《常德市城乡生活垃圾管理条例》；张家界市人大常委会围绕市委提出的“对标提质旅游强市”部署，先后出台了《张家界市城镇绿化条例》《张家界市扬尘污染防治条例》《张家界市全域旅游促进条例》《张家界市八大公山国家级自然保护区条例》等。

　　地方立法践行全过程人民民主。人民是全过程人民民主的出发点、落脚点。立法的全过程和各环节都应当广泛听取吸纳各方面的意见，创新民主方式，改进民主举措，发挥全过程人民民主的优势特点，践行以人民为中心的发展思想，保障立法的高质量、高标准。人民民主是全过程的民主，所有的重大立法决策都要依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生。地方立法实践深入践行全过程人民民主。自《中华人民共和国立法法》全面赋予设区的市立法权后，各设区的市州积极探索公众有序参与立法的途径和形式，努力发扬立法全过程各阶段的民主。各市州人大常委会不断完善立法工作机制，充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议，认真听取专家学者的意见和建议，切实增强公众参与立法的实效。以湖南省为例，截至2018年底，湖南建成代表联系群众工作平台13477个。如《郴州市苏仙岭-万华岩风景名胜区保护条例》立法时，汇总分析了2000份调查样本，并通过报纸、电视、网站、微信、QQ和邮箱等方式广泛公开征求社会意见；《邵阳市城市绿化条例》在审议修改过程中，先后4次围绕城市绿化指标要求、永久绿地保护制度等问题进行论证。这些依法履职很好地践行全过程人民民主。

　　地方立法在贯彻落实依法治国基本方略过程中践行全过程人民民主。发展民主必须同健全法制相结合,实行依法治国。依法治国的顶层设计以及具体落实是全面推进依法治国的关键。地方立法机关依法履职，是全面依法治国在立法层面得到贯彻落实的重要表现。在党的领导下，地方立法严格遵照上位法规定，秉承法治统一原则，是依法立法的重要体现。同时，地方立法程序实践过程中，正视不同地区之间的差异性，尊重客观规律，在保障法制统一的前提下又不失灵活性，是科学立法的重要体现。如，长沙市制定《长沙市大围山区域生态和人文资源保护条例》时，考虑到大围山区域生态和人文资源分布不均匀的特殊情况，对区域生态和人文资源进行点状分布和面状分布分类。地方立法程序自始至终体现以人为本的价值理念，充分听取人民群众意见，做到主体的广泛性、程序的民主性和实体的人民性。以湖南省永州市为例，《永州市公园广场管理条例》制定过程中，针对当时公园广场噪音扰民、广场活动者与周围居民矛盾突出的难点问题，征求公众意见，重点强化了噪音监测、噪声管理、活动管理、经营管理、动物管理等措施。这些措施在贯彻依法治国基本方略的过程中很好地落实了全过程人民民主。

　　地方立法体现全过程人民民主的鲜明品格。最广泛、最真实、最管用是全过程人民民主的内在特征和应有之义。民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。在地方立法层面，全过程人民民主的真实性体现在地方人大及其常委会顺应人民期盼，坚持问题导向，针对问题立法、立法解决问题。以湖南省为例，其各市州人大常委会从立法项目确定到制度设计都基本做到体现本行政区域经济、社会的特殊性和差异性，着力解决本行政区域突出的而上位法没有解决或者不宜解决的重点、难点、热点问题，突出地方特色。如制定了《株洲市工业遗产保护条例》等一批务实管用的法规，立法质量稳步提升。衡阳市在制定《衡阳市森林防火条例》过程中，草案共六章四十七条，经过市人大常委会审议，本着立法管用、不求大而全的立法理念，删除了与上位法重复的条文，最终在体例结构上不设章，简化为二十七条。

　　地方立法在践行全过程人民民主过程中推进国家治理体系和治理能力现代化。我国幅员辽阔、人口众多，不同地域之间具有显著差异性，发扬全过程人民民主可以有效破解不同地域治理面临的不同问题。地方立法为解决这类问题提供法律支撑。同时，地方立法也能够更直接地倾听人民群众声音，有利于实现全过程人民民主。以湖南省为例，推进长株潭区域一体化是湖南省的重要发展计划，实施这一计划必须坚持立法先行，完善长株潭区域协同立法机制。正在审议中的《长沙市平安建设条例（草案）》将“区域协作”单独设章，拟规定长沙、株洲、湘潭三市共建平安建设区域协作机制和平安建设信息平台。2016年，湖南省湘西土家族苗族自治州与湖北省恩施土家族苗族自治州区域协同制定的《酉水河保护条例》，为跨行政区域立法创造新经验，探索新模式,开创了区域协作立法的先河。

　　地方立法实践厉行全过程人民民主的组织原则。民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。这项制度把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度。党领导立法工作，尤其需要坚持民主集中制，一方面要充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发扬各级党组织和广大党员的积极性创造性，以确保党的立法决策的形成是党内民主、党内共识的产物；另一方面必须强调正确的集中，正确的集中有利于实施充分的民主。以湖南省怀化市为例，在《怀化市扬尘污染防治条例》制定过程中，一方面该市人大常委会坚持立法规划和立法计划的审定、立法项目的确定、立法中的重要问题和重大分歧等事项都向同级党委请示、汇报，始终将党的领导贯穿于立法工作的全过程和各方面；另一方面，在该项立法中的重大问题都按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由常委会党组集体讨论，作出决定。全过程人民民主坚持民主集中制，把民主与集中辩证统一在党的领导下，统筹兼顾民主与效率，既充分发扬了党内民主和人民民主，又努力实现集中民主决策，充分彰显了全过程人民民主的中国特色和显著优势。

　　法者,治之端也。良法是善治的基础和前提。民主立法、科学立法、依法立法是地方人大及其常委会开展立法工作所遵循的基本原则，为地方实现全过程人民民主的价值追求和实践路径指明了方向。

　　（作者为中南大学法学院教授）