农产品质量安全法修订草案突出质量导向和全程监管、拓宽法律调整范围

依法保障人民群众“舌尖上的安全”

　　近日，全国人大常委会公布2022年度立法工作计划，拟在今年8月继续审议农产品质量安全法修改稿。2021年10月，《中华人民共和国农产品质量安全法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）公开征求意见，进一步健全农产品质量安全责任机制，强化农产品质量安全风险管理和标准制定，完善农产品生产经营全过程管控措施等，确保食品安全，维护人民健康。

　　农产品质量安全与人民身体健康和生命安全息息相关，也与产业发展和经济社会发展安全密切相关。现行《中华人民共和国农产品质量安全法》于2006年4月审议通过，并在同年11月1日正式施行，2018年修正。该法自实施以来，对规范农产品生产经营活动、保障农产品质量安全发挥了重要作用。

　　顺应时势修订农产品质量安全法

　　农产品质量安全法为何修订？据《修订草案》说明，2018年全国人大常委会进行执法检查后指出，一些条款已明显不适应当前农产品质量安全监管形势，操作性不强、实施难度大，存在处罚过轻、违法成本太低等问题，建议对现行法进行修订。

　　河南农业大学文法学院教授张帅梁表示，农产品质量安全问题与农业农村发展所处的阶段、农业生产经营方式密切相关。当前，我国农产品质量安全形势呈现“总体平稳、逐步向好”的发展态势，总的来说是可靠、有保障的。但是由于农产品质量安全基础薄弱，农业生产规模化、组织化程度低，农产品质量安全问题和隐患仍然存在。近年来，农产品质量安全法实施的环境和条件发生了较大变化，已经不能完全满足乡村振兴和农产品质量监管形势需要，例如该法第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人对农产品质量安全进行社会监督。任何单位和个人都有权对违反本法的行为进行检举、揭发和控告。有关部门收到相关的检举、揭发和控告后，应当及时处理。”这里的“有关部门”规定过于笼统，操作性不强，亟待修订完善。

　　浙江农林大学文法学院教授马永双表示，现行农产品质量安全法对农产品生产企业和农民专业经济合作组织的违法行为，一般罚款额度规定在2000元以内，最高额度为2万元。这在过去有效遏制了不法行为，但随着经济社会的发展，该处罚额度相对而言使不法行为的违法成本偏低，难以起到对违法犯罪行为的震慑作用。

　　《修订草案》的重大变化

　　记者注意到，《中华人民共和国农产品质量安全法》共有8章56条，包括农产品质量安全标准、农产品产地、农产品生产、农产品包装和标识、监督检查、法律责任等，涵盖农产品从产地到市场销售全过程。《修订草案》共有8章81条，比现行法多25条。受访专家学者认为，《修订草案》突出质量导向和全程监管，拓宽法律调整范围，明确部门职责，健全监管制度，加大处罚力度，解决了现行法违法成本低以及与其他法律之间协调衔接等问题。

　　马永双表示，《修订草案》有多项重要修改，如，在农产品质量安全方面，《修订草案》将个体农户、家庭农场等纳入法律调整范围，扩大到覆盖所有农产品生产经营主体，实现了监管对象全覆盖，且加大了对违法行为处罚力度，大幅提高农产品生产经营者的违法成本，完善了监管主体的法律责任，并与食品安全法有关处罚的规定进行了有效衔接。

　　张帅梁认为，相比农产品质量安全法，《修订草案》删除了无公害农产品标志的有关表述，修改完善了投诉举报和信用管理等制度，建立了食用农产品合格证制度和农产品产地安全监测制度，明确建立农产品质量安全全程追溯制度，对高风险农产品实施强制性追溯等。例如，在“农产品生产”章节，现行法在第二十条规定：“国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门应当制定保障农产品质量安全的生产技术要求和操作规程。县级以上人民政府农业行政主管部门应当加强对农产品生产的指导。”《修订草案》不但强调“县级以上人民政府农业农村主管部门应当根据本地区的实际情况，因地制宜制定保障农产品质量安全的生产技术要求和操作规程，并加强对农产品生产的培训和指导”，还增加了对生产企业的约束，在第二十七条规定：“农产品生产企业应当建立农产品质量安全管理制度，配备相应的技术人员。不具备配备条件的，应当委托具有专业技术知识的人员进行农产品质量安全指导。国家鼓励、支持农产品生产企业、农民专业合作社、农业社会化服务组织建立和实施危害分析和关键控制点体系，实施良好生产规范。”

　　完善建议

　　张帅梁表示，为确保广大人民群众“舌尖上的安全”，《修订草案》建立了食用农产品质量安全追溯制度，在第四十条规定：“国家对列入食用农产品质量安全追溯目录的食用农产品实施追溯管理。”但不在该目录的食用农产品怎么监管？建议再进一步完善农产品的追溯管理制度，强化平台之间互联互通，依托大数据、物联网等先进技术手段，满足不同场景下的应用需求，从而实现农产品从种养、加工、流通到消费终端全链条追溯。同时，对农产品质量安全，坚持“产管并举”，突出全过程质量安全管理。让农产品质量安全既要“产出来”，也要“管出来”，对农业生产者生产过程进行正向激励，以提高农产品生产过程的清洁环保，保证农产品质量绿色健康。

　　马永双认为，我国农业发展已经由增产导向转向提质导向，当下修订农产品质量安全法，应该对标质量兴农、绿色兴农、品牌强农要求，考虑乡村振兴战略和农村产业振兴，制定农产品质量安全标准，要考虑保障人体健康和安全的同时，还要有利于产业发展和环境安全。建议将《修订草案》第九条规定的“国家引导、推广农产品标准化生产，鼓励和支持生产绿色优质农产品，禁止生产、销售不符合国家规定的农产品质量安全标准的农产品”，修改为“国家引导、推广农产品标准化生产，建立长期反哺自然农业机制，鼓励和支持生产绿色、有机优质农产品。对于绿色农业生产的个人和企业，根据每年种植亩数、产量和品质分等级进行奖励。禁止生产、销售不符合国家规定的农产品质量安全标准的农产品”。这样更有利于形成尊重自然、顺应自然、保护自然的生态产业，改善生态环境。