为优化营商环境提供多元化法治保障

为优化营商环境提供多元化法治保障

——以山东省优化法治化营商环境为例

　　法治是最好的营商环境。什么是营商环境？按照《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）第二条的规定，营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。因此，优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。

　　该《条例》的实施标志着“优化营商环境”由现代化治理政策导向转向内容更具体、可操作性更强的法律规范。随后，上海市、山东省以及江苏省等地根据《条例》，结合本行政区域内的制度供给缺口和特色产业结构，制定了优化营商环境的地方性法规，为地方营商环境优化、市场主体合法权益维护及地方经济高质量发展提供制度支撑。本文以山东省为例，对山东省优化营商环境地方性法规进行梳理，并根据优化营商环境地方性法规的制度特色和实施效果，谈点优化建议。

　　为地方营商环境优化设置相应配套制度和实施机制

　　山东省人大常委会于2020年9月颁布《山东省优化营商环境条例》。此后，山东省部分城市陆续出台相应的优化营商环境地方性法规。截至2022年4月17日，笔者查询山东省各地人大网发现，明确制定优化营商环境地方性法规的城市包括济南市、青岛市、烟台市以及德州市。尽管其他城市未对优化营商环境进行专门的地方立法，但多地以年度优化营商环境创新突破行动实施方案、深化“放管服”改革优化营商环境年度重点任务分工方案等形式，发文改善行政区域内的营商环境。

　　笔者查询山东人大网近10年的地方立法文件发现，由山东省人大常委会制定的与优化营商环境相关的省级地方性法规共5部，分别为《山东省地方金融条例》《山东省经济开发区条例》《山东省优化营商环境条例》《中国（山东）自由贸易试验区条例》《山东省青岛西海岸新区条例》，涵盖自由贸易试验区、经济开发区以及地方金融等领域。其他间接影响地方优化营商环境的省级地方性法规有《山东省标准化条例》《山东省促进科技成果转化条例》等12部，涉及新旧动能转换、民营经济发展以及公共法律服务等领域。此外，部分城市将优化营商环境纳入地方法治宣传教育中。可见，山东省不仅专门立法优化营商环境，还设置了相应配套制度和实施机制。

　　对比《山东省优化营商环境条例》和《条例》可以发现，前者融入了山东省的产业转型需要和地方特色。第一，在章节结构设置上，二者均为七章，除总则和附则等必要章节设置外，《山东省优化营商环境条例》第二章至第六章分别为市场环境、政务环境、法治环境、监督保障以及法律责任，基本对应《条例》中的市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法以及法治保障等章节，但在章节顺序方面存在差异，且未对市场主体保护设置专门章节进行阐述。第二，在法律规范内容上，二者均对优化营商环境进行法治化、系统化规定，如推进“证照分离”改革、建立企业破产工作协调机制以及推动政务服务事项实现“一网通办”等。同时《山东省优化营商环境条例》作为地方性法规，也表现出“有特色、可操作”的一面，如推行加快行业准营进程的“一业一证”改革、完善有利于创业创新的扶持政策和激励措施、建立政府性融资担保体系等。

　　《山东省优化营商环境条例》和山东省人大常委会制定的另外4部省级地方性法规，均在法治框架内探索优化营商环境的具体措施。第一，《山东省地方金融条例》《山东省经济开发区条例》《山东省青岛西海岸新区条例》中涉及优化营商环境的内容，为《山东省优化营商环境条例》的制定和实施提供了经验。尽管这三部地方性法规通过时间均早于《山东省优化营商环境条例》，但均已出现营商环境相关规定，如《山东省青岛西海岸新区条例》第二十二条进一步明确青岛西海岸新区实施的市场准入负面清单制度。第二，《中国（山东）自由贸易试验区条例》和《山东省优化营商环境条例》在山东省营商环境的优化中相互映衬。二者的通过和实施时间相同，前者前八章的内容涵盖推进投资开放、贸易便利、金融服务和海洋经济发展等方面的经济创新措施；后者在第六条规定中国（山东）自由贸易试验区应当在优化营商环境方面发挥引领示范作用，即对优化营商环境的改革措施予以先行先试。

　　对比《山东省优化营商环境条例》和山东省人大常委会通过的其他12部间接影响地方营商环境的省级地方性法规可以发现，尽管后者未明确规定优化营商环境的条款，但其中涉及促进科技成果转化为现实生产力、公共法律服务体系建设以及维护民营经济组织合法权益等内容均符合优化营商环境的要求；前者总则部分的基本要求，在这12部地方性法规中也有所体现。《山东省优化营商环境条例》和12部间接影响地方营商环境的省级地方性法规的规范内容可以概括为总分关系。一方面，这12部地方性法规的立法宗旨在《山东省优化营商环境条例》中均有体现，且更系统化、法治化。另一方面，尽管这12部地方性法规的通过和实施时间有别于《山东省优化营商环境条例》，但其规范内容涵盖区域经济高质量发展等各个方面，是对《山东省优化营商环境条例》中政策措施的延伸和细化，助推山东省营商环境法治化改革。

　　以治理为导向优化营商环境地方性法规实施体系

　　优化营商环境涉及推进国家治理体系和治理能力现代化各个方面，如市场准入负面清单的逐步缩减、市场主体活力的不断提升等。尽管《山东省优化营商环境条例》以及其他助推山东省营商环境优化的地方性法规的实施取得了一定效果，但尚未形成专门的实施办法，且山东省部分城市并未进行优化营商环境的专门立法。因此，笔者试着对优化山东省营商环境谈点具体建议，以供参考。

　　市场主体要根据《山东省优化营商环境条例》及相关法律法规依法经营。《山东省优化营商环境条例》第七条规定，市场主体进行生产经营活动应当遵守法律规范，坚守行业底线，积极承担社会责任。结合《山东省标准化条例》《山东省社会信用条例》等涉及优化营商环境的规定可知，市场主体的依法经营涵盖产品和服务质量、诚实信用以及生态环境保护等方面。

　　首先，市场主体提供的产品和服务质量应当以符合国家标准、行业标准为基础，以高于国家标准、行业标准为目标，必要时可以基于满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术需要，制定高于国家标准、行业标准的地方标准。

　　其次，市场主体应当对行政许可事项进行相应承诺，对承诺内容的合法性和履行能力的真实性负责，其对承诺事项的履行情况和经营活动中的违法行为、突破行业底线的行为纳入市场主体的信用记录，倒逼市场主体提高生产经营的合法合规意识。

　　最后，市场主体应当建立和完善现代企业制度，将生产经营活动中的环保、能耗以及技术等问题纳入产品和服务质量标准中，积极引入创新型人才，响应国家动力变革政策，并提高生产要素的运用能力，尤其是新能源新材料、土地海洋空间等直接关乎国计民生的生产要素的利用。

　　行政机关根据《山东省优化营商环境条例》及相关法律法规依法行政。行政主体要持续推进“放管服”改革和打造法治化、国际化、便利化的营商环境，积极转变政府职能，依法严格监管。

　　地方行政机关作为直接接触市场主体的公权力机关，其对于本行政区域内优化营商环境工作的组织和领导，较其他公权力机关而言，更具便利性和可操作性。因此，行政机关应当避免对市场主体的不适当干预，通过激励创新、优化产品和服务质量等政策，发挥市场在资源配置中的决定性作用，并进一步健全项目推进、招商引资以及招才引智等工作机制，如《青岛市优化营商环境条例》中的“‘有事必应、无事不扰’的服务理念”，《烟台市优化营商环境条例》中的“推动市场主体办事线上一个总门户、一次登录、全网通办”，对未制定专门优化营商环境条例的地方立法机关具有重要的参考意义。

　　行政处罚对优化营商环境，具有重要意义。行政机关不仅要对市场主体成立前的行政审批环节进行监管，还应对市场主体成立后是否存在违法现象进行判断。一方面，《山东省优化营商环境条例》的适用应当匹配明确的营商环境责任追究机制，严格限制地方性法规的变通空间，与《条例》保持一致，避免优化营商环境的责任追究机制和法律责任条款形同虚设。另一方面，行政处罚法赋予行政相对人相应的救济权利，倒逼行政机关从治理源头对优化营商环境予以法治化监管，如《济南市优化营商环境条例》中的“强化一标一评、标后评估和交易绩效评估等事中事后监管”、《德州市优化营商环境条例》中的“市场监管领域应当实行‘双随机、一公开’监管”等。

　　（作者单位：济南大学政法学院）