民航货运管理应处理好的关系及规则完善

　　近期，中国民用航空局公布《公共航空货运管理规定（征求意见稿）》（以下简称《规定》），向社会公开征求意见。该《规定》在总结20多年来国内航空运输和国际航空运输相关规则实践经验基础上，对1996年3月1日起施行的《中国民用航空货物国内运输规则》和2000年8月1日起施行的《中国民用航空货物国际运输规则》进行完善，以货运责任主体为主线，重构了民航货运规则体系；以货运总条件为核心，统一了民航货运基本内容和备案要求，并明确服务监管重点等。同时，为适应数字化政府建设需要，增强信息服务水平，新增了一系列信息化建设条款，回应了民航政府“放管服”改革不断深化的要求。

　　民航货运管理应处理好的关系

　　《规定》针对过去一直制约和困扰我国民航货运发展的一系列制度性和技术性问题进行修正和完善，具有一定的积极意义。需要注意的是，实现我国民航货运从传统航空货运向现代航空物流转型升级，还需处理好以下几方面关系。

　　要处理好监督监管与“简政放权”的关系。过去，民航政府管理部门牢牢掌控着航空货运市场核心资源，对行业准入和市场主体实行严格管控，这在一定时期内有效促进了民航货运业的快速发展。但随着经济社会的发展，日益增长的市场需求和货物运输供给能力不足矛盾逐渐凸显，比如重客运轻货运，基础设施建设滞后，航企国际竞争力不强，规模性效应尚未形成等。党的十九大以来，在深化国家机构改革和推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，民航部门出台了一系列优化货运航线航班管理的政策措施，在“简政放权”方面取得了一定成效。因此，在改革进入深水区后，民航货运监管还要处理好监督监管与“简政放权”的关系，从而有效实现政府职能根本性转变。

　　要处理好政府服务与市场监管的关系。优化民航货运管理服务，职能定位准确是前提，机制协调顺畅、流程科学有效是关键，权力公开透明是保障。因此，加强民航货运市场监管，要在确保运输安全的基础上强化信息沟通、实现多元监管。促进民航货运业快速发展，加速传统货运转型升级。如何处理好优化服务和强化监管的关系，在破解“放就乱、管就死”困局的同时优化政府服务，提升民航货运管理的科学化、信息化、规范化、法治化，需要继续探索。

　　要处理好政府法治建设与航空新业态发展的关系。合理界分政府与市场作用的边界离不开完善的法律法规保障，这也是让政府有形之手与市场无形之手协调包容、互动互补的重要依据。1996年3月1日起实施的《中华人民共和国民用航空法》虽历经六次修改，但受制时代背景所限，有的条文难以有效适应当前航空货运专业化、物流化等航空新业态快速发展需要。对此，建议出台相关司法解释，并有针对性地制定一些促进航空货运管理的行政法规及规章。

　　完善民航货运管理规则的建议

　　深化政府服务改革，探索试点新型法定机构。推进民航治理体系和治理能力现代化，离不开体制机制创新。在域外民航管理改革实践中，法定机构治理模式为我们提供了有益经验。所谓法定机构，是指依据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担管理公共事务职能或提供公共服务职能、具有独立法人地位的公共机构。该公共机构的优势是将政府决策与执行职能进行制度化分离，从而解决公共服务供给过程中政务服务人员紧缺、管理运行效率低等问题。可将该模式移植到民航货运服务改革中，先在部门地区管理试点，积累一定实践成果后再将其制度化、规范化，最终形成可供推广的管理体制机制改革经验。

　　深化货运审批改革，建立包容审慎监管制度。2018年2月，中央经济工作会议提出，凡是市场能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干的就让企业干。这要求民航主管部门在航空货运市场监管中，以包容审慎的态度构建监管体系，对影响航空运输安全和社会公共利益的事项加强监管，对有利于承运人等市场主体扩大经营规模、提高经济效益、加强竞争能力的事项充分放权于市场，让市场在资源配置中起决定性作用。具体而言，要在不断强化民航货运安全监管和信息报告的同时，扎实做好“证照分离”和“审管分离”改革，建立“审管联动”的审批信息共享机制。

　　深化法治领域改革，推进职能部门强化法治建设。面对国际航空货运供求矛盾凸显和航空货运日趋专业化、物流化新趋势，更加注重立法的紧迫性、科学性。一要统筹全局。制定完善的立法规划与立法程序，积极构建具有中国特色的民航法律法规规章制度体系。二要精准立法。注重将民航货运领域现有的、实践效果较好的政策意见和规则建议适时上升到更高的法律位阶，提高立法的实效性。三要严格执法。积极落实现行法律法规，在责任追究、市场监管、尽职履责中，坚决纠正有法不依、违法行政、选择性执法、运动式执法、乱用自由裁量权等现象，持续推进民航依法行政，不断提升民航领域法治化水平。

　　（作者单位：北京工商大学法学院）