浅谈对新修正审计法监督范围的理解

为审计对象、审计内容拓展提供法律依据

——浅谈对新修正审计法监督范围的理解

　　新修正的审计法吸纳地方实践，将国有资源、国有资产、国家重大经济社会政策措施情况、领导干部经济责任审计和自然资源资产等纳入审计范围，为审计对象、审计内容拓展奠定了充分的法律依据。

　　“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”自1995年审计法施行以来，在强化审计监督、维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设等方面，发挥了重要作用。2021年10月23日，十三届全国人大常委会第三十一次会议表决通过修正后的《中华人民共和国审计法》，并于2022年1月1日起实施。

　　新修正的审计法对审计对象、内容等监督范围进行调整，除将政府及其组成部门的财政收支、国有金融机构和企业事业组织的财务收支纳入审计范围外，还将国有资源、国有资产、国家重大经济社会政策措施情况、领导干部经济责任审计和自然资源资产等纳入法定审计范围，明确了审计监督的法律依据，充分体现了中国特色社会主义审计制度的鲜明特征。

　　关涉经济社会运行、人民生产生活的内容纳入审计监督

　　“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”审计法既是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，又是提高全面依法治国能力和水平的重要内容之一。本次审计法修改坚持以人民为中心，根本目的在于依法保障人民权益。

　　在审计对象方面，新修正的审计法除针对“国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构”监督外，如果涉及“国家财政金融重大利益情形”，为确保“国家经济安全”，审计署经国务院批准，还可以对其他金融机构展开审计调查或者审计，这汲取了审计工作的相关实践经验。

　　2021年3月，主要专注服务于小微企业的包商银行由于严重资不抵债、被裁定破产。该银行服务的473.16万客户中，个人客户占98.6%。这使得包商银行储户存款全额得到保障，债权偿付率超过90%以上，实现平稳过渡，未造成严重后果。但这也给监管部门提出警示信号，金融机构具有较大的运营风险，有可能会引发经济安全等问题。审计部门作为国家经济安全防控体系的重要组成部分，有责任、有能力防范化解经济安全的重大风险，其及时介入有助于健全金融风险预防、处置、问责。当然，为了确保审计机关不干预、不插手被审计单位及其相关单位的正常生产经营和管理活动，新修正的审计法一方面将审计主体确定为国家最高审计机关——审计署，排除了地方审计机关实施的可能性，另一方面明确需要经过国务院批准，极大提高了授权层级。

　　在审计内容方面，新修正的审计法明确，审计机关能够“对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况”以及“社会保险基金、全国社会保障基金、社会捐赠资金以及其他公共资金的财务收支”进行监督。这意味着非政府投资建设但涉及公共利益、关系民生健康的重大公共工程项目，被纳入审计监督范围，比如体育场馆、游乐设施等。同时，新修正的审计法吸纳部分地区实践，将对国家利益、基本民生产生重要的影响的重大公共工程，纳入审计范围。

　　由此可见，新修正的审计法新纳入审计范围的内容，无论是其他金融机构、重大公共工程，还是社会保险、社会保障基金等，都关涉经济社会运行、人民生产生活。新修正的审计法重点关注的范围涉及国家利益、公共利益的，体现了维护人民权益、增进人民福祉的价值追求。

　　前期先行先试 积极拓展审计对象及内容

　　党的十八大以来，党和国家对审计监督体制机制展开重大改革探索。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。”2014年10月印发的《国务院关于加强审计工作的意见》提出，“对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。”2015年12月印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，要求“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”。2017年制定印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，2019年印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》均提及了“审计全覆盖”或“审计监督全覆盖”，明确了国有资源、国有资产以及领导干部自然资源资产离任等审计内容。党和国家采取先行先试的方法，积极拓展了审计对象、审计内容，关于审计监督的顶层设计已经顺利推进并成效明显。

　　以领导干部自然资源资产离任审计为例，自2015年《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》印发以来，领导干部自然资源资产离任审计已成为推进生态文明建设的一项重要制度创新，这体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，也对领导干部坚持节约资源和保护环境的基本国策，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，具有重要意义。本次修改的审计法，通过法定程序使党和国家的政策主张转变为法律，将改革成果上升为法律规范，为审计对象、内容拓展奠定充分的法律依据。

　　确保依宪审计、依法审计的必然要求

　　“法定职责必须为，法无授权不可为。”宪法作为国家根本大法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国。自1982年宪法首次设立审计制度以来，其在第九十一条、第一百零九条明确了审计机关的管理体制、职责权限以及独立性要求。审计监督作为宪法设定的一种监督类型，在本质上具有最高的权威性。近40年的宪法实践证明，国家审计在促进维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等领域作出了重要贡献。审计法作为审计领域的基本法律制度，为审计机关履行宪法赋予职责、实现依宪审计奠定了坚实基础。

　　2021年8月印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确，“加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。”审计监督作为法治政府建设的一种重要方式，同样需要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。基于此，依法审计作为审计工作的基本原则，体现了审计监督也应受法律约束的法治理念。

　　审计机关依法严格审计，方能提高财政资金的使用效率。《“十四五”国家审计工作发展规划》要求，坚持依法审计、客观公正。依法全面履行审计监督职责，始终做到法定职责必须为、法无授权不可为，聚焦主责主业，依照法定职责、权限和程序行使审计监督权。审计法关于监督范围的修改、新增，为审计机关依照法定职责、权限和程序行使监督权力提供了方向。

　　同时，为了维护审计监督的独立性、权威性和公信力，新修正的审计法进一步明确，审计机关和审计人员“不得参加可能影响其依法独立履行审计监督职责的活动，不得干预、插手被审计单位及其相关单位的正常生产经营和管理活动”，“对在执行职务中知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息，应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供”，这对防止审计权力恣意滥用，真正达到“以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”必将产生更大的意义及作用。

　　（作者为西南政法大学审计与法治研究中心执行主任）