行政机关负责人出庭应诉制度完善路径

  2020年7月1日开始施行的《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》(以下简称《规定》),明确被诉行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。2021年7月,最高人民法院从全国范围撷选一批行政机关负责人出庭应诉典型案例公开发布,供各地在执行中参考。各地大力推动行政机关负责人出庭应诉工作,实质性化解了大量行政纠纷,积累了许多宝贵的经验,取得了良好的法律效果和社会效果。这对促进法治政府建设、化解社会矛盾纠纷、增强行政机关法治意识、促进行政争议实质解决具有重要意义。


  三个方面有待进一步完善

  《规定》的施行使得出庭应诉率不断提高,对实质性化解行政争议起到了积极作用。但实践中,该制度运行仍有不足,综合来看,以下三个方面,还有待进一步完善。

  首先,出庭应诉负责人应诉能力有待提高。行政机关负责人出庭应诉制度全面推开时间不长,这使得有的行政机关负责人出庭应诉的能力有待进一步提高。实践中,大部分行政机关负责人能在合议庭引导下参与法庭调查辩论,但也有一些负责人不熟悉庭审程序,缺乏应诉知识,不按照法庭引导开展诉讼活动;个别行政机关负责人“出庭不出声”从头坐到尾,或“出声不出彩”、语言不当、激化矛盾;有的为完成考核任务或迫于压力出庭,未吃透案情、不了解当事人诉求,关键的庭审环节交由法制工作人员或代理律师处理,没有尽力促使行政争议解决和矛盾纠纷化解,出庭效果不佳,对争议解决助益不大。

  其次,行政机关负责人出庭应诉实效需进一步提高。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”。《规定》明确了行政机关负责人出庭应诉的定义、范围、行政机关负责人应当出庭的案件类型和未履行出庭义务的处理措施等。实践中,有的行政机关负责人出庭应诉常选择一些案情简单、当事人矛盾较小、行政机关有可能胜诉的案件。同时,还存在行政机关负责人出庭应诉时,法院高规格对待,以审判长级别来对等出庭的行政机关负责人级别,出庭的形式意义大于实质意义。

  最后,行政复议纠纷案件复议机关负责人出庭少。修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》规定,当事人不服行政行为向上一级行政机关申请复议的,对复议机关维持原行政行为的决定仍不服提起诉讼的,复议机关和作出原行政行为的行政机关是共同被告。当前,下级行政机关的错误行政行为通过复议程序得以纠正进而化解的少,使得复议机关被诉的案件相对较多。但在诉讼中,复议机关负责人很少不出庭,使得对下监督指导的针对性不强,复议效果不理想,这应当引起重视。


  行政机关负责人

  出庭应诉制度优化路径

  《规定》弥补了实践中存在的规范不统一、层级低等问题,对推进法治政府建设,加强实质性化解行政争议功能,促进行政审判工作发展产生了积极影响,但实践中引发的上述问题,值得思考。笔者建议从以下几个方面进行改进:

  第一,促进形成对制度正确理解的氛围。加强对行政机关负责人出庭应诉工作的督促指导,进一步规范行政机关负责人出庭应诉工作,提高行政机关负责人出庭应诉率,推动行政争议得到实质性化解。具体来说:一方面要提高行政机关服务为本、接受监督的理念,要促进行政机关负责人深切认识到权力是人民赋予的,真正树立服务意识,主动接受人民监督,切实认识到出庭应诉是应尽的法律义务;另一方面通过加强舆论引导、庭审宣传等,帮助民众形成正确的“出庭负责人”观念,不把行政机关负责人和应诉负责人画等号,营造良好、正确的行政机关负责人出庭应诉的氛围。比如,可以充分利用监察委员会的监察职能和上级行政机关的领导监督职能,对不出庭应诉的情况以公函方式发送给同级监察委员会,由监察委员会核查处理,并将惩处情况通报法院。或者由上级行政机关对相关责任人员进行行政处分的方式,切实加强行政机关对出庭应诉工作的重视。

  第二,完善行政执法责任制考核内容。行政机关负责人通过切实参与到行政应诉工作,可以更全面、准确地掌握行政争议的根源所在,客观认识和发现执法工作中存在的问题。同时,实事求是地承认自身存在的问题,展现解决行政争议的诚意,可以更好地赢得人民群众的认可与支持,切实发挥行政机关负责人在实质性化解行政争议的关键作用,以及在依法治国理政方面的示范引领作用。促进行政机关负责人出庭应诉,离不开完善的正向鼓励机制和反向追究机制。一方面加强奖励制度。需要建立与行政奖励、职级晋升相挂钩的考核激励制度,对于出庭应诉率高、出庭效果好的行政机关负责人通报表扬,并优先提拔,促进外在监督内化成自身动力。另一方面完善责任追究制度。行政机关负责人疏于出庭、应当出庭不出庭的,或者出庭不出声的,依法由法院评价后反馈给上级行政机关、或者监察机关,由行政机关进行问责,从而倒逼行政机关负责人真正将制度落实到底。

  第三,建立完善的公开通报、考核追责等联动机制。除依法采取的记录在案、在对外公开裁判文书中载明情况外,法院可以司法建议形式反映行政机关及其负责人不依法出庭应诉的问题,并将行政机关及其负责人不依法出庭情况公诸于众。建立任免机关、监察机关、上一级行政机关以及人民法院、检察机关等多主体参与的联动机制,保障行政机关负责人出庭制度的实施。同时,增强上述机制运行的常态化、公开化、透明化、有效性,要引入社会公众和新闻媒体监督,使行政机关负责人出庭应诉制度落到实处,取得实效。最高人民法院曾下发通知要求各级法院对本地区行政机关出庭应诉及依法行政考核指标的实施情况、运行成效等通过司法建议、白皮书等适当形式及时向行政机关反馈、评价,并可以适当形式将出庭应诉情况向社会公布,发挥考核指标的倒逼功能。

  目前,行政机关负责人出庭应诉制度对推进法治政府建设已发挥了重要的作用。随着全面依法治国的推进,依法行政法治意识的深入人心,法治环境的日益优化,将对推进严格规范文明执法、促进实质性化解行政争议、推进人民法院行政审判工作产生积极影响。

  (作者单位:河南省高级人民法院)