专访中国法学会环境资源法学研究会常务理事、中南林业科技大学林业法研究所所长周训芳

法治保障持续增强 助力构建生物多样性治理新格局

——专访中国法学会环境资源法学研究会常务理事、中南林业科技大学林业法研究所所长周训芳

　　作为最早签署和批准《生物多样性公约》的缔约方之一，我国一贯高度重视生物多样性保护，不断推进生物多样性保护与时俱进、创新发展，走出了一条中国特色生物多样性保护之路。

　　国务院新闻办公室发布的《中国的生物多样性保护》白皮书（以下简称“白皮书”）称，面对全球生物多样性丧失和生态系统退化，中国秉持人与自然和谐共生理念，坚持保护优先、绿色发展，形成了政府主导、全民参与，多边治理、合作共赢的机制，推动中国生物多样性保护不断取得新成效，为应对全球生物多样性挑战作出新贡献。

　　中国法学会环境资源法学研究会常务理事、中南林业科技大学林业法研究所所长周训芳介绍说，《生物多样性公约》的目标主要有三个：一是保护生物多样性，二是实现生物多样性组成成分的可持续利用，三是以公平合理的方式共享遗传资源的商业利益和其他形式的利用。他表示，我国在生物多样性治理方面已经取得了很大的成绩，生态环境持续好转，生态文明建设蔚然成风。

　　“生物多样性”入法 强调治理能力

　　白皮书显示，我国将生物多样性保护上升为国家战略，完善生物多样性政策法规体系，近10年来，颁布和修订了20多部生物多样性相关的法律法规，覆盖野生动植物和重要生态系统保护、生物安全、生物遗传资源获取与惠益分享等领域，为生物多样性保护与可持续利用提供了坚实的法律保障。

　　据周训芳统计，我国“生物多样性”一词入法并明确规定了生物多样性保护、持续利用和惠益共享法律措施和具体制度的法律、法规数量达500多部。内容涉及生物安全，森林、草原、湿地、荒漠、海洋、河流、湖泊等自然生态系统保护，野生动植物保护，种质资源保护，植物新品种保护，自然保护地体系建设，濒危物种进出口管理，有害生物防治，种业科技创新，生物多样性保护与利用国际合作与交流，跨地区、跨部门执法协作等各个领域，从各个方面对生物多样性保护和治理能力建设提出了具体要求。

　　其中，“维护生物多样性”“保护生物多样性”写入草原法、野生动物保护法、野生植物保护条例等多部法律、行政法规、地方性法规的立法目的条款。在生物安全法、长江保护法、环境保护法、农业法、渔业法、海岛保护法、深海海底区域资源勘探开发法等法律以及数量众多的地方性法规中设置了生物多样性保护、种质资源保护专条。在森林法、野生动物保护法、种子法、长江保护法、野生植物保护条例等法律、行政法规以及《云南省生物多样性保护条例》《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》等地方性法规中构建了全面、系统、科学、具体、可操作的生物多样性保护、可持续利用和惠益共享的法律规则体系。

　　同时，我国刑法设置了妨害动植物防疫、检疫罪，非法捕捞水产品罪，危害珍贵、濒危野生动物罪，非法狩猎罪，非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪，破坏自然保护地罪，危害国家重点保护植物罪等罪名，进一步提高了生物多样性保护力度。

　　周训芳表示，上述法律法规的正确实施，在全面提升生物多样性保护和治理能力的过程中起到了关键的作用。

　　强化执法监督 保障治理效果

　　“要确保法律深入人心和得到正确实施，就需要加强执法监督。”周训芳表示，良好的法律需要通过严格执法才能得到有效实施，否则只能停留在纸面上，不能发挥作用。

　　为了解决突出生态环境问题，改善生态环境质量，推动经济社会高质量发展，我国开展了中央生态环境保护督察，组织打击野生动植物非法贸易等专项执法行动，持续加大涉及生物多样性违法犯罪问题的打击整治力度，坚决制止和惩处破坏生态系统、物种和生物资源的行为。

　　2015年起，中央生态环境保护督察制度建立并有效运行，逐步覆盖31个省、自治区、直辖市和国务院有关部门、部分中央企业。坚持问题导向，重点围绕生物多样性保护、应对气候变化、长江十年禁渔、海洋生态环境保护等重大任务开展督察，推动解决一批生态环境领域的突出问题。

　　“我国通过开展中央生态环境保护督察，有力推动各级政府和部门依法行政和正确履职，切实承担起生物多样性保护责任，从而解决生物多样性治理中的突出问题。”周训芳说。

　　除此之外，各级政府依法实施退耕还林还草还湿、退牧还草还湿、天然林保护修复、湿地保护修复等一系列重大生态工程，使得森林、草原、湿地生态系统得到全面保护和修复，并使得大熊猫、藏羚羊、麋鹿等珍稀濒危物种的生存状态得到全面改善。

　　在生物多样性保护执法检查方面，我国积极开展跨部门、跨区域和跨国联合执法行动，严厉打击珍稀濒危野生动植物走私，对涉及野生动植物交易等违法活动采取零容忍态度。健全野生动物保护执法监管长效机制，开展“绿盾”自然保护地强化监督、“碧海”海洋生态环境保护、“中国渔政亮剑”“昆仑行动”等系列执法行动，对影响野生动植物及其栖息地保护的行为进行严肃查处。建立长江禁捕退捕的跨区域跨部门联合执法联动协作机制，加大非法捕捞专项整治力度，对相关违法犯罪行为形成高压态势。

　　周训芳表示，这些专项行政执法和司法活动，持续加大涉及生物多样性违法犯罪问题的打击整治力度，对相关违法犯罪行为形成了高压态势和威慑力，有效遏制了破坏生态系统、物种和生物资源的违法犯罪行为，提高了全民的生物多样性保护意识和守法意识，推动了生物多样性保护主流化，使生态法治和绿色发展理念深入人心，形成了良好的生态文明风尚。

　　建立长效机制 构建治理新格局

　　白皮书显示，我国不断强化生物多样性保护国家战略地位，长远谋划顶层设计，分级落实主体责任，建立健全政府主导、企业行动和公众参与的生物多样性保护长效机制。强化中国生物多样性保护国家委员会统筹协调作用，持续完善生物多样性保护、可持续利用和惠益分享相关法律法规和政策制度，构建生物多样性保护和治理新格局。

　　在强化组织领导方面，成立由分管生态环境保护的国务院副总理任主任、23个国务院部门为成员的中国生物多样性保护国家委员会，统筹推进生物多样性保护工作；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确将实施生物多样性保护重大工程、构筑生物多样性保护网络作为提升生态系统质量和稳定性的重要工作内容；发布并实施《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011－2030年），从建立健全生物多样性保护与可持续利用的政策与法律体系等10个优先领域，以及完善跨部门协调机制等30个行动方面对加强生物多样性保护进行有力指导；北京、江苏、云南等22个省、自治区、直辖市制定了省级生物多样性保护战略与行动计划；建立生态文明建设考核目标体系，将生物多样性保护相关指标纳入地方考核，压实生物多样性保护责任。

　　周训芳表示，除了国家层面的顶层设计之外，各地认真贯彻落实、严格执行中央政策，也为生物多样性治理新格局的形成打下了坚实的基础。他提到，2021年1月《关于全面推行林长制的意见》印发后，全国各地迅速建立起了省、市、县、乡镇、村五级林长组织体系，将森林草原资源生态保护、生态修复、灾害防控等有关森林、草原、湿地、荒漠生态系统的生物多样性保护工作全面纳入林长制目标任务，将生物多样性保护相关指标纳入地方各级党政领导干部综合考核评价指标体系，将生物多样性保护责任层层落实到了每一个村、每一个山头地块以及每一个护林员、监管员和执法人员身上，全面压实了生物多样性保护责任，形成了党政统筹负责、部门齐抓共管、社会广泛参与、一级抓一级、层层抓落实的林草生物多样性治理新格局。

　　“在各级党委和政府的主导下，我国生物多样性保护的组织领导工作得到不断强化，推动建立了生物多样性保护长效机制，形成了生物多样性治理新格局，进一步强化了生物多样性保护的国家战略地位。”周训芳说。

　　此外，我国积极引导社会各界力量广泛参与生物多样性保护工作，持续开展生物多样性保护宣传教育和科普活动，政府加强引导、企业积极行动、公众广泛参与的行动体系基本形成，公众参与生物多样性保护的方式更加多元化，参与度全面提高。

　　周训芳认为，生物多样性治理新格局能够确保将生物多样性保护置于政策制定和实施的优先位置，系统完整、全方位对重要生态系统、生物物种和遗传资源实施有效保护，从而扭转生物多样性丧失和生态系统退化的局面，全面推进人与自然和谐共生的现代化。

　　“这一新格局有利于政府采取法律、行政、经济、技术、宣传教育等各种措施，鼓励、激励和督促各种市场主体承担起各自的生物多样性保护责任，运用各种信息工具、政策工具和程序工具为公众参与生物多样性保护提供多样化平台和广泛机会，调动全社会力量协同推动生物多样性治理行稳致远，从而开创各级政府及其工作部门正确履职、各种市场主体积极主动承担社会责任、各方社会力量广泛参与的崭新局面。”周训芳说。