宁波鄞州人大探索搭建人大国资管理绩效评价指标体系

防止国有资产流失 完善国有资产管理水平

　　2020年以来，浙江省宁波市鄞州区人大常委会多次牵头相关部门及企业，围绕国有资产管理绩效评价构建工作召开论证会，探索搭建人大国资管理绩效评价指标体系（以下简称“指标体系”），并取得了突出效果。

　　科学评价体系应运而生

　　在国有资产管理体制的建设探索上，宁波市鄞州区一直走在前列。2006年，鄞州区就在全国较早开展县市区级人大预算绩效监督工作。2018年，《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》印发，鄞州区迅速反应，开展强化部门预算审查监督工作，对相关单位的支出情况进行全口径监管。这些前期准备为国资管理制度的进一步优化打下了坚实基础。

　　实际上，指标体系的构建一方面源自相关政策要求，另一方面也出于鄞州区现实发展要求。

　　2018年1月，《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》进一步明晰国资管理目标，提出到2022年，基本建立起符合国有资产类别特点、以联网数据库为依托、以评价指标体系为重点、以常委会审议意见处理和整改问责为重要抓手的人大国有资产监督制度。

　　值得一提的是，2016年，宁波行政区划调整，原江东区并入鄞州区，其中涉及的国资项目众多、范围较广，出现较大的人员变动，急需对相关国资情况进行摸底。

　　为此，2019年，鄞州区人大常委会首次对全区国资情况展开调查，发现了不少问题，包括权证不齐、权属不清、闲置、侵占、账面与实物不符等。随后，鄞州区人大常委会发布《宁波市鄞州区人大常委会关于加强国有资产监督管理提升资产使用绩效的决议》，提出建立长效机制，加大对资产的前置监管力度。

　　实际上，设计科学合理的指标体系对于国有资产监管的意义，一方面在于防止资产流失，另一方面也是为了盘活资产。“尤其对于国企而言，实现发展不仅需要提高主营业务收入，还需要配合适当的负债，以获得更多资金，这就需要对企业的举债资格进行信用评估，而首要的就是盘点清楚国有资产的情况。”鄞州区人大常委会财经工委副主任侯科说，对一些财政状况不佳的县市区政府来说，更需要通过科学有效的指标体系摸清“家底”，进而盘活资产，实现资源利用的最大化。

　　侯科介绍，以往对企业单位资产的监管以定性评估为主，宽泛地提出其中存在的问题，但要提高评估的准确性，定量评估是必不可少的，即通过指标打分，按照分值判断相关单位的资产管理水平。这也是指标体系建立的重要意义所在。

　　科学设计制度框架

　　为保证指标体系的科学性，鄞州区人大常委会成立专班，并组织区国资中心、区财政局、浙江万里学院等多方共同商讨，多次召集区属国企座谈，交流国企国资的监管经验，反复分析研讨。

　　浙江万里学院商学院教授张盛国主要负责总体设计、具体指标分解、指标权重设计和评分标准，是规则草案的主要制定者。他表示，在设计相关指标时，要考虑人大的特点，即以间接监督为主，而非直接参与国有企业与国有资产的管理。如何充分发挥人大的监督作用，使国有资产监督政治站位高、监督力度大、责任落实到位，是体系指标设计、权重分配的主要方向和设定逻辑，也是整个指标设计最大的难题。

　　为了解决这个难题，张盛国在指标设计中突出了国资安全性构想，从党的执政基础的重要组成、保值增值、基层国资安全意识等三个方面出发，创造性地设置了“安全性指标”，并赋予其50%的最高权重。“应当将国有资产的安全性作为人大国资监督的最主要指标。”张盛国说。

　　同时，他也参考了财政部、国资委等国家相关主管部门对于国有企业监管考核等工作的成熟做法，避免选择过于生疏的概念和指标，以降低实际操作中的技术性困难。

　　根据国有企业和行政事业单位在国资监督目标和领域存在的差异，指标体系分类设计形成了两套不同的评分标准：针对国有企业国资设置“资产安全性、资产管理规范性、资产效益性、资产效率性”4项一级指标；针对行政事业单位设置“资产效率性、资产管理基础工作、资产日常管理”3项一级指标。

　　侯科坦言，在设计体系时也遇到了不少困难。一方面是关于国企国资的指标体系设计，由于涉及金融、工业、商业等不同领域的国企，如何搭建一个通行的评估框架是一大难题。

　　在这方面，鄞州区人大常委会加入了许多原创构想。张盛国介绍，在对指标体系进行完整全面设计的同时，也为指标的更新迭代预留了空间，便于在具体实践中针对不同类型的国有企业进行调整。“比如针对市场竞争类型国企特点，体系设计以经营业绩为导向，今后推广至其他类型国企时，在权重方面可能会进行微调。”鄞州区国资中心副主任江泳说。

　　此外，侯科表示，在行政事业单位中，关于国资管理的评价体系多见于省级及以上的单位，区级单位较少，而且多是零星举措，不成体系。实现制度化、常态化的评估系统，也是指标体系的亮点所在。

　　指标体系试行后，鄞州区人大引导和邀请人大代表根据工作领域、专业优势参与到具体的审查监督工作中，保证全程跟进，及时发现问题并予以解决。

　　助力国有企业资产管理

　　作为鄞州区国有企业主管部门，鄞州区国资中心全程参与评估工作。江泳介绍，近两年，鄞州区国有资产增长规模迅速，目前，鄞州区国企资产价值已达到1600亿元，科学有效的指标体系将进一步推进国资管理与国资规模的升级。

　　为了验证指标体系的可操作性，鄞州区人大先后选择了4家相关单位作为试点。首先是在2020年，选择了一家设计院和一个街道作为开展国资管理绩效评价，并委托第三方机构开展具体工作实施。

　　在试点国企的选择上，区国资中心根据不同职能定位，将鄞州区国企分为三大类：市场竞争类、公共服务类和功能类。最终在多方商议下，将市场竞争类国企作为首要试点。“因为这类企业更具代表性，业务量较大、制度基础好，试行指标体系的效果也更加显著。”江泳说。

　　侯科表示，规划设计院属于企业化管理。不过，由于设计院在业务承接上受益于规划局，市场竞争性不够充分。今年，为了进一步验证指标体系的科学性，区人大将试点范围进一步扩大至鄞城集团下属物业公司。

　　在推进试点落实的过程中，鄞州区国资中心会同中介机构，共同探索优化符合实际的企业绩效评价体系、评价指标和权重，并将国资评价工作列为国有企业经营业绩考核的一项重要内容，督促企业推动指标体系的落实。

　　在指标体系推行过程中，由第三方机构对试点单位进行培训和指导，这不仅有助于试点单位熟悉指标体系，同时也为企业资产管理提出了专业化指导。“比如原来我们集团下有两家物业公司，在第三方机构的建议下，现合并为一家，在财务做账、企业管理上更加清晰高效。”鄞城集团下属物业公司总经理徐峰说，此外，第三方机构通过展示比对其他物业公司，指出试点公司的不足之处，提出在哪些方面能够进一步挖掘资源。

　　徐峰表示，从试点效果来看，除了指标体系的科学性得到验证，其推行也理顺了公司的资产管理模式，而来自第三方机构的专业建议为公司的未来发展指出了更明确的方向。

　　江泳介绍，从去年和今年的两家试点国企来看，推行指标体系作为实现相关目标要求的配套措施，对促进资产规模、经营收入、利润总额进一步增长效果明显。

　　同时，指标体系也健全完善了企业各项管理制度，包括对外投资、资金筹措使用、人员薪酬内部考核等方面，进一步促进管理程序规范和绩效提高。

　　“通过指标体系，我们发现了企业在权证办理、资产处置等方面的制度缺失，以及内部考核中存在的问题。”江泳表示，目前，已通过整改堵住了这些制度漏洞。“可以说，指标体系的落实为顺利完成国企改革三年行动提供了保障，促进鄞州区国企争先创优和转型升级。”

　　助推行政事业单位国资管理

　　在行政事业单位的试点选择上，今年，资产规模较大、管理基础较好的横溪镇政府成为新增试点。

　　横溪镇国有资产数量多，但分散在镇政府的各个办公室，缺少统一管理。为解决这一问题，2019年，镇政府成立专门的国资管理领导小组，将分散在镇政府各个办公室的国有资产进行统一管理，同时对全镇国有资产情况进行摸底，并出台相关政策对国资处置进行规范。

　　这些前期工作为指标体系的推行和验证打下了良好基础。横溪镇副镇长、国资管理领导小组副组长杨浩律表示，评估结果与当前掌握的国资实际情况基本符合。同时，指标体系的试行和第三方机构的指导也进一步理顺了镇政府的国资管理模式，特别是在内部资产的账目问题上。

　　杨浩律坦言，在成为试点之前，存在做账不规范、账面较乱的问题。在第三方机构的指导下，镇政府对资产入账进行整理规范，如对归入镇政府账目和国企平台账目的资产进行区分，为今后的资产处置打下良好基础。同时，第三方机构也为镇政府的资产管理提供了不少有益的方向性建议。

　　侯科说，接下来，指标体系将在全区进行推广，在未来的国资监督实践中，进一步深化和完善体系构建。