检察院公益诉讼办案规则的守正创新

　　《人民检察院公益诉讼办案规则》明确检察公益诉讼一体化办案机制、确立检察公益诉讼案件立案管辖与诉讼管辖分离的原则、细化民事公益诉讼的诉讼请求、吸收“行为要件+结果要件+职权要件”的三要件标准等，既规范和保障了公益诉讼检察权的正确行使，又解决了司法实践中遇到的问题。

　　检察公益诉讼在国家治理体系中具有重要地位和作用，在检察机关提起公益诉讼制度全面实施4周年之际，最高人民检察院发布《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》），既规范和保障了公益诉讼检察权的正确行使，又对实践需求进行了及时回应，有利于提高办案质量效率。《办案规则》共6章112条。亮点颇多，本文着重从4个方面进行梳理。

　　明确检察公益诉讼一体化办案机制，更好发挥检察机关整体优势。检察机关办理公益诉讼案件需要收集摸排案件线索，调查核实相关证据，启动立案、磋商、制发检察建议或公告、提起诉讼、跟进监督乃至出庭起诉等办案程序，这就要求办案团队具备多方面的办案能力。实践中，基层检察机关是办理公益诉讼案件的主要力量，但受办案能力、技术手段、统筹协调等方面限制，办案人员对重大复杂疑难案件的把控能力存在不足，迫切需要上级部门加强工作指导和审查把关。同时，上级人民检察院领导下级人民检察院工作是检察机关履行职责的基本组织原则。我国宪法和人民检察院组织法均规定了“上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十四条还规定了上级人民检察院对下级人民检察院行使“指令纠正或依法撤销、变更”错误决定、“指定管辖”、“办理下级人民检察院管辖的案件”、“统一调用辖区的检察人员办理案件”等具体职权。《办案规则》第十一条总结各地实践经验，对公益诉讼一体化办案机制作了规定，上级人民检察院根据办案需要，可以交办、提办、督办、领办案件，依法统一调用辖区的检察人员办理案件，被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行调查、出庭等职责。这些规定有利于发挥检察机关上下级领导关系的体制优势，强化检察机关上下级院、同级院以及院内各业务部门之间的协作配合，有利于发挥检察公益诉讼在国家治理体系和治理能力现代化进程中的独特优势。

　　确立检察公益诉讼案件立案管辖与诉讼管辖分离的原则，化解办案效率和诉讼构造的冲突。检察机关开展公益诉讼工作以来，公益诉讼立案工作以案件性质进行区分管辖，在提级管辖上做了不同管辖要求。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》相关规定，对于民事检察公益诉讼，适用提级管辖，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖；对于行政检察公益诉讼，则遵循行政诉讼法管辖原则，并未适用提级管辖，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。对于民事公益诉讼提级管辖的规定，固然有利于排除地方干扰，但实践中基层检察机关更容易发现辖区内损害公共利益的违法事实，就近调查取证也更加便利，将基层检察机关排除在民事公益诉讼之外也不利于“四大检察”职能在基层院的充分开展。从管辖权配置角度，起诉、执行和诉讼监督这些环节属于法院诉讼管辖的范畴，要符合法检级别对应的要求；而检察机关在提起公益诉讼之前，案件办理权限完全属于检察机关，如何立案、调查和处理，完全属于检察机关的内部事宜。因此，《办案规则》第十四条规定人民检察院办理民事公益诉讼案件，由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖，可充分发挥基层检察机关办理案件的主体作用，有效提高办案效率。而一旦进入诉讼环节，则应符合诉讼构造的要求，《办案规则》第十六条规定人民检察院立案管辖与人民法院诉讼管辖级别、地域不对应的，具有管辖权的人民检察院可以立案，需要提起诉讼的，应当将案件移送有管辖权人民法院对应的同级人民检察院。

　　细化民事公益诉讼的诉讼请求，肯定了惩罚性赔偿在检察公益诉讼中的适用。由于诉讼请求是公益诉讼的重要内容，体现了公益诉讼起诉人所期待的具体权利主张或者实体法律效果，所以诉讼请求的正确主张往往与公益诉讼人的具体权利相关联。实践中，争议较大的是民事公益诉讼是否能提出惩罚性赔偿金问题。有观点认为，私益诉讼的受害者主张惩罚性赔偿于法有据的，例如《中华人民共和国民法典》第一千二百零七条规定缺陷产品的“被侵权人”、第一千一百八十五条规定知识产权“被侵权人”、第一千二百三十二条规定，“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。此外，《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条规定的“消费者或者其他受害人”、《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条规定的“消费者”、《中华人民共和国药品管理法》第一百四十四条规定的“受害人或者其近亲属”、《中华人民共和国旅游法》第七十条规定的“旅游者”、《中华人民共和国电子商务法》第四十二条规定的“平台内经营者”等都有权要求惩罚性赔偿。相较而言，检察机关在民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿目前尚缺乏实体法的明确授权。但从制度目的来看，惩罚性赔偿是对被告进行财产上的处罚，以防止将来重犯，也达到惩戒他人的目的，维护社会利益，是国家为自身需要而作出的强制性干预结果，在此意义上，民事公益诉讼制度和惩罚性赔偿制度在设立目的、功能、价值方面是趋同的。因此《办案规则》第九十八条除根据各领域案件的特点，细化了民事公益诉讼的诉讼请求外，还规定检察机关在破坏生态环境和资源保护和食品药品安全案件中，可以提出惩罚性赔偿诉讼请求，加大违法者的违法成本，达到让违法者痛到不敢再犯的目的和效果。

　　吸收“行为要件+结果要件+职权要件”的三要件标准，解决了行政机关是否依法履行职责的判断难题。受制于行政监管的专业性，实践中检察机关对行政机关是否依法履行职责作出准确判断较为困难。在2019年最高检会同生态环境部等九部门联合印发的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》和2020年最高检会同中央网信办等十单位联合印发的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》中，都明确了判断行政机关履职尽责的标准：以法律规定的行政执法机关的法定职责为依据（职权要件），以是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段（行为要件）、国家利益和社会公共利益是否得到了有效保护（结果要件）为标准。《办案规则》吸收了上述规范性文件的内容，用多个条款从正、反两个方面对判断行政机关是否依法履行职责作了细化。《办案规则》第七十二条规定了职权要件标准，即人民检察院认定行政机关监督管理职责的依据为法律法规规章，可以参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等。《办案规则》第八十二条则从行为要件标准规定了行政机关未依法履行职责的认定情形：逾期不回复检察建议，也没有采取有效整改措施的；已经制定整改措施，但没有实质性执行的；虽按期回复，但未采取整改措施或者仅采取部分整改措施的；违法行为人已经被追究刑事责任或者案件已经移送刑事司法机关处理，但行政机关仍应当继续依法履行职责的；因客观障碍导致整改方案难以按期执行，但客观障碍消除后未及时恢复整改的；整改措施违反法律法规规定的；其他没有依法履行职责的情形。《办案规则》第七十四条、第七十五条、第七十七条、第八十一条多个条款都将行政机关依法履行职责与“国家利益或者社会公共利益是否处于受侵害状态”这一结果要件相关联。

　　（作者单位：华南理工大学法学院）