简评《中国银行保险监督管理委员会派出机构监管职责规定（征求意见稿）》

为协同发展提供良好基础

——简评《中国银行保险监督管理委员会派出机构监管职责规定（征求意见稿）》

　　日前，《中国银行保险监督管理委员会派出机构监管职责规定（征求意见稿）》（以下简称《银保监会规定》）向社会公开征求意见。《银保监会规定》强调坚持党的领导、坚持依法行政，第四条明确规定：“派出机构在履行职责过程中坚持和加强党对银行业和保险业监管工作的集中统一领导，确保党中央关于银行业和保险业监管工作的方针政策和决策部署得到贯彻落实。”明确规定派出机构依法、公开、公正履职，并提出：“银保监局、银保监分局依照法定权限和程序制定涉及辖内银行业和保险业监管的规范性文件，并负责监督相关法律、行政法规及规章制度在辖内的贯彻实施。”总体上看，《银保监会规定》较好地体现了银保监会在监管理念、监管原则和监管举措上与时俱进的成果，将为各级监管机构之间以及银保监机构与其他国家机关、政府部门之间的协同发展，提供良好指导和工作基础。

　　突出防范金融风险的监管举措

　　以防范金融风险为中心内容。近年来，随着科学技术的发展，金融创新，特别是互联网金融创新方兴未艾，新的金融工具、金融衍生品层出不穷，这使得金融安全面临前所未有的挑战。2004年发布的《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》第一条就明确，为了防范和化解金融风险，制定有关规定，但主要集中在风险处置方面，《银保监会规定》则紧密围绕金融风险的防范、预警、早期发现与处置方面展开。

　　加强协同治理。《银保监会规定》适时从对监管机构工作流程的时间控制、监管机构工作人员的职责要求等方面，转向重视对监管机构与其他国家机关、政府部门协同处理金融风险事件时的责任与权力边界，从而更好地加强协同治理，妥善地防范和化解金融风险。

　　明确监管职责

　　聚焦于派出机构的监管职责。《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》将原银监会及其派出机构的职责分工和工作程序一并加以规定，使其原银监会派出机构的职责分工混杂于该规定条文中，非常零散。而2016年公布的《中国保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》又只涉及了派出机构的职权，未对原保监会本身的职责进行规定。《银保监会规定》沿袭该做法，聚焦于派出机构的监管工作职责。

　　对监管职责的内容进行了进一步的精准概括。《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》中，原银监局、银监分局等派出机构的主要监管职责各用一条，分别规定了9项和4项监管职责，过于强调局与分局的层级划分，且职责具体内容并不详细。《中国保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》对派出机构的监管职责，虽然有了较为详细的规定，但毕竟又主要局限于保险领域，且凝炼度并不够。例如，其用了好几个条文来说明“保险公司分支机构和保险中介机构的市场准入、退出和机构监管”“保险许可证颁发、送达和更换”等具体监管职责，而《银保监会规定》只用了一条就进行了明确概括——“依法对辖内银行业保险业金融机构及其有关人员实施行政许可。”

　　《银保监会规定》在派出机构具体监管职责的规定方面较好地处理了高度概括与适度列举之间的关系。首先，在监管职责的具体规定中都是使用“银保监局、银保监分局”并称的方式，不再强调级别对监管职责的影响。其次，对原有的监管职责及时加以抽象、概括和总结，如前述“行政许可”的条文。最后，为解决新问题对监管职责做出了更充实的规定。

　　管理机制进一步理顺

　　监管领域进一步深入和扩大。根据《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》，原银监会的派出机构有监管局和监管分局，以及“银监局和银监分局根据监管工作需要在县（市）一级设置监管办事处”。依据《中国保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》的规定，原保监会的派出机构，指“保监局”。此次《银保监会规定》则既明确了“分局”的派出机构地位，又把设在县（市、区、旗）的“监管组”也明确为银保监会的派出机构之一，不再像“监管办事处”那样，仅仅是“局”或“分局”按需设置的办事机构。这表明银保监会的工作重心进一步下移，工作触角进一步向基层延伸，监管领域进一步深入和扩大。

　　领导体制进一步完善。《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》强调，原银监会与派出机构之间是“统一领导、分级负责”。《中国保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》实行“垂直领导、统一管理”，各派出机构直接对原保监会负责，根据原保监会的授权履行监管职责。《银保监会规定》坚持“垂直领导”的原则，实行“分级负责”下的逐级“统一领导”。

　　上收权限制度进一步改革。《银保监会规定》中提到，当出现某些特定情形时，上级监管机构“应当督促下级监管机构加强监管，情节严重的，可以上收监管权限”。这和《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》相比，上收权限制度的最大变化在于：督促下级监管机构加强监管成了前置程序，只有“情节严重的”，上级监管机构才可以上收监管权限。这样的原则设计和制度改革，能够更有效地发挥地方的工作积极性和主观能动性，从而形成上下级的有效配合，做到“纲举目张”。

　　（作者单位：中国社会科学院大学法学院）