浅谈行政处罚权的适度下放

　　新修订的行政处罚法赋予乡镇政府、街道办事处一定范围内的行政处罚权，为基层社会治理能力提高提供明确的法律依据，有利于更好地维护社会和谐稳定。实践中，准确适用该制度，要注意把握赋权的具体事项范围、承接主体条件、行政处罚权的下放主体等问题。

　　新修订的《中华人民共和国行政处罚法》将于2021年7月15日起正式施行。此次修订涉及的内容非常广泛，其中将行政处罚权下放至乡镇街道是修订的亮点之一。该法第二十四条明确规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”

　　行政处罚权适度下放的积极意义

　　赋予乡镇政府、街道办事处一定范围内的行政处罚权，具有以下几个方面的意义。

　　首先，为基层社会治理能力的提高提供了明确的法律依据。推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。社会治理的重点在基层，难点也在基层。修订前的行政处罚法第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，乡镇街道并不属于法律规定的具有行政处罚权行政机关的范围，其虽然对行政处罚委托的情形进行了规定，即“依法成立的管理公共事务的事业组织”可以作为受委托组织，行使一定的处罚权，但乡镇街道不符合这一资格条件，不属于被委托的组织。由于法律依据的缺乏，使得乡镇街道在执法实践中容易陷入“看得到却管不了”的尴尬境地，权小责大、权责不对等是基层组织在行政执法实践中遇到的一大难题。此次修法积极推进行政处罚权向基层下移，有助于推动基层实现高效治理，进而提升基层社会治理能力和服务水平。

　　其次，有利于更好地维护社会和谐稳定。基层作为服务群众的前沿阵地，是维护社会和谐稳定的重要基石。乡镇作为地方一级人民政府，街道办事处作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，承担着管理社会事务、服务人民群众等职责，在行政执法中直接面向人民群众、贴近一线，往往能够第一时间发现各类违法行为。将执法重心下移至乡镇、街道，能够有效破解基层社会治理工作中的难题，将矛盾化解在基层，把问题解决在一线，有利于实现社会稳定和长治久安。

　　再次，顺应了“放管服”的改革要求。行政执法重心下移是综合行政执法体制改革的重要内容之一。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》就指出，“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。”该意见发布后，各地纷纷发文赋予基层组织以行政执法权，或是通过行政委托的方式将权力下放给基层政府。例如，北京市实施“街乡吹哨、部门报到”工作机制，赋予基层单位执法召集权；广东东莞市环保局公开权责清单目录，将235项职权下放到各街镇环保分局行使；山东省将更适宜由乡镇人民政府承担的县级服务管理事项依法下放给乡镇人民政府。此次修订的行政处罚法赋权基层政府一定范围的行政处罚权正是适应了司法实践的需要，有效回应基层执法实践难题，顺应“放管服”改革的要求。

　　行政处罚权下放应关注的问题

　　新修订的《中华人民共和国行政处罚法》依法赋予乡镇人民政府、街道办事处行政处罚权，有效回应了现实需求。实践中，如何准确适用该制度，需要注意以下问题：

　　首先，关于赋权的具体事项范围问题。行政处罚权下放的具体事项是否适当，直接关系到基层行政执法效果是否理想。从新修订的行政处罚法第二十四条第一款规定可以看出，并非所有的行政处罚权都可以授权乡镇街道行使，能够进行相应授权的事项应当满足“基层管理迫切需要”以及属于“县级人民政府部门的行政处罚权”这两个要件。所涉事项是否符合“基层管理迫切需要”，法律中并无统一的判断标准，应结合实践，进一步出台相关司法解释进行明确。

　　笔者认为，制定相关司法解释时，可以考虑行政处罚权下放过程中应当考虑到下放事项是否“必要”、是否符合基层管理特点，即应当下放哪些与群众生活联系最紧密的事项，将涉及区域全局、需要统一决策部署的事项集中到较高层级的政府进行解决，以保证行政执法的高效运行。一般而言，在行政执法实践中，适合乡镇街道进行行政管理的事项主要集中在城市环境、文化建设、社会治安、民生事业等领域，这些领域与群众的切身利益密切相关，可以重点考虑。此外，鉴于有的地区基层行政组织执法水平较低，执法力量不足等问题，为了保证行政执法办案质量，可以将那些案情重大复杂、专业性较强的案件交由专业执法部门处理，将事实清楚、争议不大、案值较小的行政处罚案件交由基层执法部门处置。省、自治区、直辖市应当对行政处罚的下放事项进行全方位分析，充分调研、反复论证其合理性，对乡镇街道有权作出行政处罚的事项及权限通过制定权力清单的方式进行规范，并通过多种载体进行公开。

　　其次，关于承接主体条件的问题。在行政处罚权下放过程中，还应当重点关注基层组织是否具有承接下放权力的能力问题。我国地域辽阔，不同地方的乡镇街道执法能力和执法水平有所差异，向地方放权并不是意味着所有的乡镇街道都能够有效承接行政执法权，都具备承接权力的能力。因此，行政处罚权下放也要根据当地具体情况，因地制宜。新修订的行政处罚法虽然规定行政处罚权下放“有效承接”的单位为乡镇人民政府和街道办事处，但对于“有效承接”的标准，法律未作出进一步解释，再出台相关司法解释时，可考虑进一步明确。

　　相关司法解释可以考虑对“有效承接”的具体标准进行细化规定。在权力下放的过程中，应当综合考虑承接主体的执法水平、内部结构、财政收入等情况，做到量体裁衣。同时，在对乡镇街道执法能力、水平进行量化分析的基础上，按照“成熟一批、下放一批”的原则，对符合执法要求的乡镇街道依法赋权，并对被赋权乡镇街道的后续执法工作定期进行评估，对不符合授权条件的组织，可以及时收回其行政处罚权，做到放权与收权的平衡，实现执法效能最大化。此外，有的乡镇街道日常工作繁杂，除应当履行法律规定的行政管理职责，还需完成上级组织下达的临时性、突发性工作任务。因此，权力下放过程中也应当充分尊重被授权组织的真实意愿，避免基层组织因不堪重负而出现执法不到位的现象。

　　再次，行政处罚权的下放主体问题。新修订的行政处罚法第二十四条规定，由省、自治区、直辖市根据当地实际情况决定下放行政处罚权。该条文未明确权力的下放主体，仅将下放主体规定为“省、自治区、直辖市”，未具体明确是由省级人民政府还是由省级人大及其常委会进行赋权，为了增强法律的可操作性和可执行性，各地可根据实际情况制定有关规定对赋权主体进行明确。由于将行政处罚权下放至基层涉及权力的重新配置，并非属于权力的内部优化调整, 理应由立法机关来进行，省级人大及其常委会可以以决定方式对行政处罚权进行赋权。

　　总之，行政处罚权力的下放必须从实际情况出发，把握好权力下放的尺度，注意改革过程的渐进性。确保上级机关定向精准赋权，基层组织有力承接，使得乡镇街道对于下放的权力能够“接得住，管得好”。

　　（作者单位：河海大学法学院）