简论欧盟阻断条例的适用及实践

　　阻断法（Blocking Statute）是20世纪以来，许多国家或区域性国际组织为了反制美国日益扩张的单边经济制裁，出台的一系列宣布美国相关制裁行为于其境内无效的法律文件。1996年，为了应对美国以对古巴、伊朗等国家实施经济制裁为内容而颁布的禁止欧盟企业主体与上述国家从事相关贸易往来的法律，欧盟颁布了《抵制第三国立法域外适用效果及行动条例》（以下简称《欧盟阻断条例》），并于2018年修订。该条例的目的是阻断有关外国法律与措施的不当域外适用。本文对《欧盟阻断条例》的适用主体、阻断方式、救济方式、豁免程序和实践情况进行分析。

　　适用主体及阻断方式

　　《欧盟阻断条例》第十一条列出了适用主体，具体包括：（1）有欧盟成员国国籍且在欧盟有居所的人；（2）欧盟境内注册成立的法人；（3）居住于欧盟境外的欧盟成员国公民、受欧盟成员国公民控制的在欧盟以外注册成立，其船舶依成员国法律登记在该成员国的船运公司等自然人、法人；（4）其他在欧盟有居所的人，身处其国籍国的自然人除外；（5）其他身处欧盟境内的自然人。可见，《欧盟阻断条例》以传统的属地主义和属人主义为原则确立了适用主体范围。然而，纵观世界各国法律实践，也有国家的阻断立法有突破属地主义与属人主义的倾向，保留了对域外的外国主体进行法律适用的可能性。以日本为例，日本于2004年通过的《损害赔偿追偿法》对适用主体的规定不尽详细，这使得有的学者认为，为了实现阻断法的立法目的，《损害赔偿追偿法》亦能适用于域外的外国主体。对此，笔者认为《欧盟阻断条例》第十一条对于适用主体的处理更为妥当。因为阻断法就其本质而言，仍属于一种对美国长臂管辖的防御制度，而非对等的反制措施。

　　《欧盟阻断条例》对美国特定法律进行阻断的方式可全面落实于私主体与公权力两个方面。就私主体而言，《欧盟阻断条例》第五条规定，相关主体不得直接或通过子公司或其他代理人遵守域外特定法律的要求或禁令，无论这种遵守是作为还是不作为。由此可见，该条款对私主体遵守美国特定法律的行为进行了全方位禁止，在行为方式上排除了私主体通过子公司、委托代理等关系人实施相关行为的可能性，在主观状态上则对私主体直接故意和间接故意的情况均做出了规定。

　　就公权力而言，《欧盟阻断条例》第四条规定，欧盟成员国不得承认或执行适用域外法的外国判决、仲裁裁决或行政决定。该规定一方面变相宣告了美国特定法律在欧盟境内的无效；另一方面，要求欧盟各成员国司法机关或行政当局自行对适用主体的相关行为进行审视，赋予了各成员国公权力机关对相关行为予以禁止的权力。

　　救济方式和豁免程序

　　对于违反《欧盟阻断条例》相关规定的适用主体，《欧盟阻断条例》同样从私主体索赔和公权力惩戒两方面规定了相应救济程序。在私主体索赔方面，《欧盟阻断条例》第六条规定，该法适用主体可就遵守特定法律或依据特定法律做出的行为所受到的包括法律费用在内的损失，向造成损失的自然人、法人或其他实体请求赔偿。该条款在扩大一般索赔范围的同时，“其他实体”（any other entity）的文本用语也给人以遐想：此处的其他实体是否包括外国政府，尤其是美国政府？对此，欧盟于2018年颁布的针对《欧盟阻断条例》进行适用解释的《指导问答：阻断条例的更新适用》给予较模糊的回答。《指导问答：阻断条例的更新适用》第13项问答解释称：对于外国政府的索赔问题应视个案情况而定。笔者认为，这个解释保留了对外国政府索赔的制度空间，在一定程度上暗含了对美国政府的单边经济制裁行为的反对表态。

　　在公权力惩戒方面，《欧盟阻断条例》第九条将对违反《欧盟阻断条例》的主体予以惩戒的权力交予了欧盟各成员国，即欧盟各成员国可自行于其国内法上规定对相关主体实施何种公权力惩戒措施，但这种惩戒必须达到“有效的”（effective）“成比例的”（proportional）且“劝诫性的”（dissuasive）三项标准。然而，各成员国在立法中虽均有相关惩戒规定，但其执行和落实却比较困难，因为这将使得成员国面临窘境：为了保护本国企业免受美国长臂管辖的阻断法，最终却使本国企业受到了本国的法律制裁。比如，欧洲法院正在审理的一起案件就存在这种现象。2018年11月5日，美国财政部海外资产控制办公室将伊朗M银行列入制裁名单，冻结了该银行在美国管辖下的资产，使得非美国实体与其进行交易可能受到二级制裁。在此之前，德国一家电信公司与伊朗M银行德国分行签订了一项为其提供通信设施的协议。如果这家德国电信公司遵守《欧盟阻断条例》，就应该继续履行与M银行的合同关系，但这将使该公司遭受美国制裁，在美国市场遭受重大经济损失。如果该公司终止与M银行的合同关系，则可能违反《欧盟阻断条例》。

　　如前所述，《欧盟阻断条例》的执行使得欧盟境内企业陷入窘境。这种窘境可能导致欧盟境内企业利益严重受损。为此，《欧盟阻断条例》在其第五条中规定了相应的豁免程序：“在不遵守相关法律将会严重损害当事人或欧盟利益的情况下，相关主体可向欧洲委员会提出豁免申请，进而可以部分履行外国特定法律之义务。”这种豁免程序的保留在一定程度上顾及了私主体的利益，也是《欧盟阻断条例》意图达到对美国特定法律实现阻断效果的同时，意欲平衡当事人的利益。

　　具体实践

　　在《欧盟阻断条例》通过不久后，欧盟国家以《欧盟阻断条例》为核心展开了多项缓解美国对古巴经济制裁的政治措施。一方面，欧盟各国加强了与古巴和美国的谈判和相关斡旋工作，并在1997年的联合国大会上就此问题向国际社会公开呼吁；另一方面，在美国特定制裁法律生效后，积极利用世贸组织的争端解决机制，向美国施加压力。在美国通过对古巴实施制裁的《赫尔姆斯-伯顿法》后，欧盟声称该法对欧盟主体与古巴之间进行的贸易活动施加了违反《关税与贸易总协定》《服务贸易总协定》的限制，要求在世贸组织争端解决机制下解决该问题。随后，世贸组织成立专家组听取了欧盟对该问题的申诉意见。随着阻断立法、外交活动以及世贸组织层面的积极申诉，最终，欧盟与美国就相关问题达成了和解。《指导问答：阻断条例的更新适用》对该问题进行了记载，其在第8项中对于《欧盟阻断条例》的实践情况这样回答道：“《欧盟阻断条例》通过后被主要运用于美国对古巴实施，并对欧盟利益产生影响的域外经济制裁。在1998年，欧盟通过《欧盟阻断条例》以及相关政治手段最终与美国政府达成了有关该问题的和解协议备忘录。”

　　事实上，这种以《欧盟阻断条例》为核心实施的政治手段在对美国施加压力的同时，对欧盟主体也能起到震慑作用。2007年，奥地利巴瓦克银行（BAWAG）因遵守美国对古巴的经济制裁而关闭了古巴用户的账户，直接违反了《欧盟阻断条例》的规定。时任奥地利外交大臣Ursula Plassnik在2007年4月27日宣布将以《欧盟阻断条例》为依据对该银行提起诉讼。随后，巴瓦克银行立即恢复了之前关闭的古巴用户账户。可见，《欧盟阻断条例》的实践虽无法在严格的法律层面得到体现，但其通过更综合、多元化的实践方式，对阻断美国政府单边制裁起到了一定效果。

　　（本文为湖南省社会科学成果评审委员会课题成果）