用法律“方药”守卫“健康”长江

中国法学会环境资源法学研究会副会长杜群解读长江保护法

　　2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《中华人民共和国长江保护法》。该法将于2021年3月1日起施行。

　　得知法案获通过，曾参与长江保护法草案起草、研究工作的中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京航空航天大学法学院教授杜群倍感欣慰。自2002年修订的《中华人民共和国水法》确定流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制后，流域立法一直受到各界关注，杜群也一直关注并参与了多项地方及全国性流域立法的调研工作。近日，民主与法制社记者对话杜群，解读了长江保护法。

　　生态文明建设的重要法治成果

　　记者：该怎样评价这部法律？对长江保护及长江经济带绿色发展而言，这部法律的意义和价值是什么？

　　杜群：长江保护法是践行习近平生态文明思想的一项重要立法成果，是生态文明法治建设制度成果的展现，也是流域专门立法成果的展现。它规定的重要流域管理制度反映了2015年以来生态文明体制改革的制度成果。

　　长江保护法首先是一部“保护法”。“保护”并不是对发展的限制，而是对现有不合理的、“非绿色”的发展模式的限制。这种限制不是消极的，它倒逼发展模式升级。其次，长江保护法还是一部“救治法”。习近平总书记曾指出，“我讲过‘长江病了’，而且病得还不轻。”长江保护法中，设立了水污染防治、生态环境修复专章，是针对“长江病了”所进行的法律“方药”治理。此外，这部法律还突出了“预防”和“防患”的健康河流保护理念，坚持生态优先、预防为主。

　　长江经济带应该走出一条生态优先、绿色发展的新路子。长江保护法很好地贯彻了“共抓大保护，不搞大开发”理念，其目的是“为了加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”；明确了“长江流域经济社会发展，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”。

　　国家层面流域立法的“破冰”实践

　　记者：长江保护法是我国第一部流域法律。从流域保护角度来看，这部法律的借鉴意义是什么？

　　杜群：从我国流域立法历程和法律制度发展来看，长江保护法是一种历史性突破，开启了对特定流域进行单独立法的体例。它的出台对接下来的重要流域立法是一种激励。目前水利部、国家发改委等有关部委已经联合启动了黄河保护立法起草工作，未来可能还会有其他特定的流域法律制定出台。对重要的流域进行独立立法，这是一种趋势，长江保护法走出了第一步。

　　长江保护法的立法内容和架构非常具有借鉴意义。第二章“规划和管控”中，明确了国家对长江流域国土空间实施用途管制。这对今后其他单一性流域立法、一般生态环境和资源保护立法都有着重要的可借鉴性。同时，环境资源保护法强调的资源保护、污染防治、生态保护，在长江保护法里都得到了专章体现。此外，长江保护法还强调了绿色发展。

　　从制度方面来看，长江保护法规定，国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作落实情况。这为流域协调提供了基本的法律框架。

　　十大亮点贯穿整部法律

　　记者：长江保护法共9章96条，其中的特色和亮点有哪些？

　　杜群：长江保护法的特色主要体现在它具有统筹性、系统性和科学性，共有十大亮点。

　　第一个亮点是前面已经说过的长江流域协调机制，有了基本的法律规则框架。

　　第二个亮点是建立了生态环境资源综合标准体系，包括长江流域水环境质量和污染物排放、生态环境修复、水资源节约集约利用、生态流量、生物多样性保护、水产养殖、防灾减灾等标准体系。这是一项非常重要的基础性、方法性制度。

　　第三个亮点是建立了长江流域规划体系。它以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，充分发挥规划对推进长江流域生态环境保护和绿色发展的引领、指导和约束作用。

　　第四个亮点是建立了国土空间分区、分类管制体系。国土空间分区、分类是国土空间规划的一个重要方面，也是关系到长江流域水资源合理配置的一项重要制度。

　　第五个亮点是对生态用水和生态流量进行管控。这是一项全新的制度，能够保障水资源在全流域分配中兼顾人与人的利益平衡和人与自然的公平正义，以维系人与自然生命共同体的生态功能平衡、推动人类社会的可持续发展。

　　第六个亮点是建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，组织开展长江流域水生生物完整性评价，并将结果作为评估长江流域生态系统总体状况的重要依据。它整体体现了兼顾生物多样性保护的健康河流生态观。

　　第七个亮点是明确了长江流域地方水污染物排放标准应严于国家标准。对于产业密集、水环境问题突出的，现有水污染物排放标准不能满足所辖长江流域水环境质量要求的以及流域或者区域水环境形势复杂，无法适用统一的水污染物排放标准的，省级人民政府应启动地方生态环境标准的制定并实施。它反映了因地制宜的生态规律，真正实现以水环境质量为导向的污染控制制度。

　　第八个亮点是实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的长江流域生态系统治理。明确了生态环境修复是以自然恢复为主，让自然环境“休养生息”，这符合生态学规律。

　　第九个亮点是强调绿色发展的城乡一体化，提出按照绿色发展的要求，统筹规划、建设与管理，提升城乡人居环境质量，建设美丽城镇和美丽乡村，这是绿色发展体系中一个重要的方面。

　　第十个亮点是建立长江流域生态保护补偿制度，并规定了4种补偿形态。

　　法律实施成效值得期待

　　记者：长江保护法将于今年3月1日正式施行，您对法律的实施有什么期待？

　　杜群：法律的实施是一个系统性的工程，也是一个持久性的工程，实施效果可能不是立竿见影。对长江保护法的实施应该抱有积极的期待，期待这部单行性的长江保护特别法通过统领性的规划和统筹发展的策略，带动个体行为的转变，最终达到其立法目的。

　　可以预见，法律实施后，全民对于长江大保护、绿色大发展的意识将会有所提高。

　　从法律规则而言，长江保护法中有很多对政府行为规制的规定，要求政府做好统筹决策，系统地规划产业布局，进行资源利用配置等，因此，可以期待政府各部门根据法律要求积极采取行动，将责任落实到位，尽快破解流域管理中存在的难点问题。

　　法律还明确了很多禁止和限制性措施，要求有关企业、公民个人严格遵守。其中一个重要的内容就是国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理，在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞。“禁渔”后的长江生态环境修复成效也是非常值得期待的。

　　生态修复是长江保护法中非常重要的一块内容，这项工作的开展能否取得成效，关键在于资金的分配与落实。法律规定了地方人民政府应当因地制宜在项目、资金、人才、管理等方面给予支持，也鼓励社会资本投入长江流域生态环境修复。期待法律实施后，这项工作能够稳步开展起来。

　　长江保护法是一部统筹性的流域保护法，对长江流域进行综合性、立体性的保护，还需要多层级地方性立法的支持，地方性立法在填补长江保护法有些原则规定、具化和细化实施规则方面将大有可为。从要求地方推行地方性环境标准等刚性规则可以看出，长江保护法对地方立法秉持鼓励和支持的态度，期待长江流域各地方因地制宜制定符合当地保护目标的制度和标准，努力形成适用性强的长江保护法律规范体系。