简论公益诉讼推进生态治理的路径

　　检察机关提起公益诉讼，是响应时代号召、以公共利益保护为核心、满足群众司法获得感的重大制度创新。建立检察机关提起公益诉讼制度，是优化司法职权配置、完善行政诉讼制度、加强司法监督、推进法治政府建设的一项重要制度设计。2017年6月27日，十二届全国人大常委会表决通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，标志着我国检察公益诉讼制度的正式建立。

　　根据民事诉讼法和行政诉讼法规定，检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护领域损害社会公共利益的行为，在法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事环保公益诉讼。检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察机关依法向人民法院提起行政公益诉讼，督促行政机关履行其保护生态环境的法定职责。

　　公益诉讼制度确立以来，其在参与生态环境治理方面虽然取得了一定成效，但由于制度建立的时间不长，相应的配套规范还比较粗疏。如何以公益诉讼制度实施为契机助推国家治理体系和治理能力现代化建设，是检察机关面临的重要课题。在具体工作中，检察机关应该主动作为，努力发挥检察公益诉讼的特有作用。

　　首先，促进“双赢多赢共赢”，更新治理理念。公益诉讼参与推进生态环境治理，关键在于各地区各部门牢固树立以人民为中心的环境治理理念，促进环境公益诉讼的共赢双赢多赢。要合理设置考核指标和参数，以群众的获得感、环境保护的效果、各部门在每个环保项目中所起的作用程度、贡献大小合理设置和共享考核成果，建立各方均认可的环境保护绩效考核激励奖惩机制。在共赢理念指导下树立精品理念。环境公益诉讼案件并非越多效果越好，而是要注重精品案例、典型案例的办理。公益诉讼作为一种司法解决途径，具有终极性，司法成本难免要平摊到公众支出上来，诉源治理并不是要消灭诉讼方式，而是要通过非诉讼方式如诉前和解等减少案件来源。通过诉前和解磋商参与生态环境治理，达到案结事了。

　　其次，拓宽参与渠道，完善治理体系。保护生态环境是为了人民群众，当然也离不开人民群众的积极支持和踊跃参与。公益诉讼制度的设计初衷之一，就是通过检察机关的强力介入，形成环境保护的合力和社会影响力，引导公众有序参与。目前，我国环境治理有从由行政主导的单一管理模式向各方主体参与的共治共享的治理模式发展的趋势。检察公益诉讼推动公众参与，就是要不断扩大环境公益诉讼的社会影响力。针对公众参与不足原因包括信息不对称的问题，要借助公益诉讼制度，有序引导行政部门提高环保信息公开化水平，通过制度创新提高环境保护的公众参与度，切实提高环保执法监管水平和各环境治理主体行为的透明度，调动公民和社会组织依法参与环境治理的积极性。另外，推动构建环境保护激励机制、参与机制，提高公众参与环境执法活动的便捷性。

　　再次，加强跨地区跨部门协作，形成治理合力。一要强化地区协作。生态环境的治理具有跨区域性的特点，国家治理体系的完善需要各地区之间机制和规范的协调。因此，有必要在环境保护案件线索移送、案件联合办理、信息资源共享、联合巡查、联席会议等方面开展跨地区协作、协同治理。如规范环境公益诉讼的管辖机制，研究和明确公益诉讼二审程序、证明责任的分配等。二要强化部门协作。除了地区协作之外，各职能部门之间协作重要性也日益突出。做好公益诉讼工作，需要司法机关、政府有关部门、相关社会组织和单位的协调配合。实践中，实现公益诉讼的目的并不是检察机关或相关社会组织起诉就能达成的，不论检察机关提起公益诉讼还是法律规定的社会组织提起公益诉讼，都需要政府有关部门、相关单位和群众的配合支持，才能完成证据收集、损害鉴定、专业咨询等工作，从而达到诉讼的目的。三要强化机制协作。公益诉讼只是公益受损时事后的保护手段之一，要实现全面保护公益的目的，事前防止破坏的保护工作、事中制止破坏的执法工作、日常保护公益的宣传工作等都十分重要。因此，做好这些工作，需要调动一切积极因素，形成保护环境公益合力。

　　最后，打造专业团队，提升治理能力。检察机关必须通过各种方式不断提升自身专业能力，培养环境保护专家型人才。要制定生态环境检察公益诉讼人才联合培养计划，加强与政法院校合作，邀请高校专家开展教育培训，积极组织干警外出考察学习。做好公益诉讼干警素能提升的中长期规划，探索建立与公安、生态环境、食药监、法院等部门互派干部挂职交流机制，加大从生态环境、法院等部门的人才引进力度，丰富检察队伍的行政执法和行政诉讼实践经验，培养一批办理生态环境公益诉讼案件的“行家里手”，为实现环境公益保护奠定人才基础。除此之外，还需要为专业团队配备专业设备，提供环境快速监测室等监督履职保障，提升治理能力。

　　（作者分别为浙江嘉兴市人民检察院法律政策研究室主任、浙江桐乡市人民检察院第七检察部检察官助理）