强化立法衔接，构建适合“多式联运”的运管规则

铁路危险货物运输安全监管规定修订建议

　　为加强铁路危险货物运输安全管理，国家铁路局日前发布《铁路危险货物运输安全监督管理规定（修订征求意见稿）》（以下简称《规定》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年10月16日。《铁路危险货物运输安全监督管理规定》自2015年施行以来，有效加强和规范了铁路危险货物运输的管理，对我国铁路运输安全起到了极大的保障作用。《规定》对原规定的修订有诸多亮点，但有两个方面还可以再完善。

　　应构建适合“多式联运”的

　　运输管理规则

　　《规定》对当前与“国际危规”“多式联运”接轨的预期规定和制度设计不够。随着工业全球化和“一带一路”倡议实践逐步推进，我国石油、天然气、化工原料的进出口陡增，危险货物国际联运、多式联运的需求日益迫切，危险货物的运输管理也一直受到有关国际组织和国家的高度重视。国际上，联合国危险货物运输专家委员会牵头起草制定的国际危险品运输规则体系已经比较全面，其涵盖路、海、空、轨运输各个环节。

　　目前，我国在民航、海运、道路运输涉及的危险货物运输规则和技术标准制定上，与国际危险货物运输规则的接轨程度较高。我国铁路危险货物运输也已经形成了适合我国国情的危险货物运输管理规则，如《铁路安全管理条例》《铁路危险货物运输管理规则》《铁路危险货物安全监督管理规定》等，同时也吸收借鉴了国际规则的部分先进理念，提高了危险货物运输的安全。但我国铁路危险运输的有关规则体系与国际接轨程度还有很大提升空间，如“国际危规”中规定的包装形式近千余种，仅液体包装就有72种，而我国危险货物运输管理规定中包装形式仅有26种包装号。“国际危规”允许使用电子数据处理作为纸质运单的补充或替代手段，而我国铁路危险货物运输必须随车附有纸质运单。因此，我国铁路危险货物运输管理规则与“国际危规”全面接轨的程度还有待提升，应使危险货物的管理、运输、包装，按照统一、规范的规则进行。

　　同时，随着国际“多式联运”的出现，亟须打破传统单一运输方式互不连贯的格局，减少多种运输方式转换下的体制障碍。我国交通运输大部制改革后，公路、水路、铁路、航空运输的管理体制已相对统一，因此铁路运输有关立法应跳出“单就铁路说铁路”的管理思路，应积极构建适合“多式联运”的运输市场管理规则、制度，特别是对危险货物集装箱公路、水路、铁路运输进行系统整合优化，以实现整个运输各个作业环节之间的有效链接，形成整体协调和相互配合的危险货物运输组织模式，以便安全、快速、准确无误地将危险货物运送到目的地。

　　因此，《铁路危险货物运输安全监督管理规定》作为我国铁路危险货物运输管理的基本规定和重要法律渊源，应该有一定的前瞻性。笔者建议，在《规定》总则部分增加关于国家鼓励和积极推动与“国际危规”接轨、适应“多式联运”的相关原则性规定。这也符合我国危险货物运输管理的长远利益，有利于我国危险货物运输规则体系的规范化发展。

　　部分条款与现有规定存在矛盾

　　《规定》与目前铁路危险货物安全管理规章体系的部分条文存在不一致之处。目前，我国与铁路危险货物运输相关的法律、法规主要有《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国铁路法》《危险化学品安全管理条例》《铁路安全管理条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等，且已基本形成了较为完善的安全管理规章体系，包括原铁道部、交通运输部制定的部分规章，如《铁路危险货物运输安全监督管理规定》《违反〈铁路安全管理条例〉行政处罚实施办法》（简称《实施办法》）等。将《规定》与相关已有法律渊源查阅、比对发现，其部分条款与现有规定存在矛盾。如《规定》和《实施办法》在罚款数额上的差异：

　　根据《实施办法》第42条规定，违反《铁路安全管理条例》第71条规定，铁路运输企业未按照操作规程包装、装卸、运输危险货物，防止危险货物泄漏、爆炸的，由地区铁路监督管理局依照《铁路安全管理条例》第100条规定责令改正，视情节处以相应罚款：（一）违法情节较轻的，处2万元以上5万元以下的罚款；（二）违法情节较重的，处5万元以上7万元以下的罚款；（三）违法情节严重的，处7万元以上10万元以下的罚款。

　　但依照《规定》第47条的规定，运输单位有未按照操作规程包装、装卸、运输危险货物，防止危险货物泄漏、爆炸行为的，由所在地区铁路监督管理局责令限期改正，可以处1万元以下的罚款；逾期未改正或情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款。

　　因此，运输单位违反技术规程装卸危险货物的，根据《实施办法》的规定罚款区间为2万元到10万元，而《规定》设定的罚款区间为3万元以下，两者数额差距较大。同样的情况也出现在《规定》第5章“法律责任”的其他部分条文上，相同或类似违反铁路运输安全管理规定的行为引起的行政处罚内容存在较大差距。建议《规定》修订中应全面梳理相关已有规定，最大程度上解决新旧法律法规之间存在的交叉、重复、矛盾的问题，进一步提高立法科学性、系统性，使我国铁路危险货物运输相关法律体系进一步完善，提高铁路危险货物运输管理的安全水平和管制效率。

　　（作者系山东交通学院交通法学院副教授）