检察建议的力量

检察建议的力量

——刚性检察建议助力提升社会治理效能

“这种以权谋私的犯罪行为，已严重破坏美术行业生态环境，检察建议该‘出手’了。”北京市人民检察院第三分院检察官郭泽锋办案过程中发现，中国美术家协会（简称中国美协）原副秘书长、展览部原主任杜某，利用职务便利，7年间为多人办画展、获奖、取得中国美协会员资格等提供帮助，非法收受钱款超过100万元。该案案由简单，但许多人通过不正当途径获奖、入选中国美协会员，扰乱行业秩序，有损公平公正，检方遂制发检察建议。

收到检察建议后，2019年11月，中国美协迅速整改，在官网公开通报：“根据《中国美术协会会员管理办法》和检察机关的《检察建议书》，对监察机关办案中发现的具有违法违纪行为的有关人员实施行业惩戒，决定对杜军等7名会员予以取消会籍或暂停会籍。”同时，修订完善《中国美术奖章程》《中国美协会员工作条例》等16项规章制度；2019年第十三届全国美术作品展览，研发使用了远程网上报名系统和电子远程评选系统。

这是检察建议聚焦推进国家治理体系和治理能力现代化，在坚持履行监督职责同时秉持“双赢多赢共赢”理念，从而“办理一案，教育一片，治理一方”效果的表现之一。这也是8月5日最高人民检察院公布的12份“2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议”中的一份。

示范引领与制度建设

检察建议，具有怎样的力量？一份优秀检察建议应具备怎样的“品质”？不妨从“一号检察建议”说起。2018年10月19日，针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，最高人民检察院向教育部发送“一号检察建议”。这是历史上第一份由最高检直接向国务院组成部门发送的检察建议。

“一号检察建议”发出后，全国检察机关与教育主管部门联合进行实地督导、明察暗访，检查中小学校、幼儿园3.86万余所，监督整改安全隐患6600多个。最高检会同教育部赴8个省区市督导，有力推动了校园安全制度落地落实。实践表明，“一号检察建议”已成为撬动检察机关开拓未成年人检察工作的重要杠杆、促进未成年人保护社会治理的重要牵引。

“一号检察建议”发出去不久，最高检又向最高人民法院发送了“二号检察建议”。最高检第六检察厅主办检察官华锰说，送达是民事诉讼活动中关系到当事人诉讼权利有效行使、诉讼活动依法进行和实体正义最终实现的重要环节。在司法实践中若不能依法、规范适用，则可能损害当事人的诉讼权利，进而影响案件实体公正。最高检民事检察部门对民事公告送达监督案件梳理总结发现，法院民事公告送达存在送达方式、内容不规范等问题。

为敦促法院进一步落实司法责任制，严格落实公告送达的相关规定，2018年11月11日，最高检向最高法发出“二号检察建议”。收到检察建议当天，最高法主要领导立即作出批示，部署相关部门对检察建议书相关内容核实反馈，并在答复函中从落实司法责任制、借助技术手段解决“送达难”问题、解决送达工作中存在的问题等方面进行了回复。

“三号检察建议”同样来自最高检对类案分析研判时发现的“线索”。据最高检第四检察厅主办检察官贝金欣介绍，最高检第四检察厅2019年调研发现，当前金融违法犯罪特别是涉众型金融犯罪多发，其犯罪造成的损失往往难以挽回，且极易引发群体性事件。2019年6月27日，最高检围绕及时发现查处金融违法犯罪活动向中央有关部门制发了“三号检察建议”，推动相关部门进一步加强行政监管，强化源头治理，把违法犯罪风险和危害消除在萌芽状态或者初始阶段。检察建议发出后，金融监管部门高度重视，相关机制不断健全完善。

“高空抛物”涉及群众“头顶安全”，但“窨井盖吃人”则危及百姓“脚下安全”。今年4月28日，最高检针对“窨井盖吃人”向住房和城乡建设部发提出“四号检察建议”，从加强窨井盖管理、进一步压实安全责任、推动管理创新、提升社会参与度等方面提出具体建议。

面对检察机关发现的问题，住房和城乡建设部副部长姜万荣表示，愿意同最高检一道提高城市管理水平和社会治理能力，切实保障人民群众“脚下安全”。 他说，“最高检关于推进窨井盖问题治理的检察建议书，对今后进一步加强窨井盖建设管理工作，提出了有针对性的改进措施，体现了最高检始终坚持以人民为中心的工作导向，以及求真务实的工作作风。”

作为全国检察机关的最高领导机关，最高检的一举一动、一言一行都是风向标。最高检法律政策研究室主任高景峰说，最高检新一届党组对做好检察建议工作高度重视，多次强调要将检察建议做到精准、规范，做成刚性、做到刚性。为指导全国检察机关加强和规范检察建议工作，最高检采取了一系列举措，2019年2月公布实施修订后的《人民检察院检察建议工作规定》（下称《规定》），明确检察建议的性质、制发原则、类型、适用范围及制发程序；制定《人民检察院检察建议法律文书格式样本》，对常用检察建议法律文书格式统一规范；出台《最高人民检察院关于检察建议督促落实统管工作办法》，提升检察建议落实效果……

具体内容及宣告送达

检察建议包括哪些内容？能发挥怎样的功效？《规定》明确，检察建议包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。

高景峰说，检察建议是检察院履行法律监督职责的重要方式。它在推进社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施等方面发挥着积极作用。

清华大学法学院教授张建伟说，检察建议植根于检察机关的司法职能，涉及的内容带有公共利益性质且经过法定程序产生，具有严肃性和权威性，理应在更广泛的领域发挥效能。

高景峰表示，在推动提升社会治理水平方面，检察建议是检察机关参与社会治理的重要抓手。在依法打击各类犯罪、维护社会稳定的同时，检察机关深入挖掘个案中的共性问题、典型意义，通过提出检察建议推动普遍性、倾向性问题的系统性解决，达到警示一片、教育社会面的良好效果，从而提升社会治理的法治化水平。

比如，在开展扫黑除恶专项斗争中，检察机关可以有效发挥检察建议“堵漏建制”功能，促进扫黑除恶“治根治本”。在2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议中，有4件是检察机关在办理涉黑涉恶案件中发现的建议线索。再比如，督促清欠2000余名农民工工资，帮助70名辍学失管少年重返学堂，推动拆除占用淮河河道50亩超亿元违建……

值得一提的是，《规定》创新了送达方式——宣告送达。日前，参加完云南元谋县检察院就医疗机构废弃物规范处置问题向元谋县卫生健康局公开宣告送达检察建议的活动后，人民监督员刘家坤表示，这次新冠肺炎疫情警示大家必须高度重视公共卫生安全、严格规范管理医疗废弃物，检察机关通过宣告送达方式送达检察建议书，很有意义，精准而“刚性”。

高景峰说，宣告送达通过在特定场所向被建议单位当面宣读检察建议书，并进行示证、说理，同时邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等共同参与，更容易引起被建议单位及其上级单位重视，有利于促进被建议单位接受和采纳检察建议。

但宣告送达目前在全国检察机关适用比例不高，难以发挥其在保障检察建议权威性和严肃性上的独特优势。为改变这种局面，此次最高检再次发挥示范引领作用，在获评2019年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议的12个检察建议中，选取了9件采取以宣告送达的优秀检察建议，占比达到75%。

比如，辽宁省鞍山市人民检察院就客运交通管理问题向交通运输部门制发检察建议过程中，邀请了鞍山市委政法委、市扫黑办、市人大、市人大代表等参加检察建议书宣告送达全过程；江西省南昌市新建区人民检察院在被建议单位召开座谈会时，现场宣告送达检察建议书。检察官就检察建议的相关规定、内容、落实及回复时限等进行阐释。

郭泽锋说，“隔行如隔山，想提好检察建议就要学懂行业规定。”在办理杜某利用职务便利收受他人钱款一案中，郭泽锋等办案人员深入学习，多次研讨、反复修订《检察建议书》，最终促成中国美协改进管理机制，其上级主管单位中国文联党组高度重视检察建议。

“但检察建议绝不能一发了之，也不能视回复为采纳、视回复为整改落实，只有后续的督促和支持配合跟上了，才能促成检察建议全面落地见效。”江西省南昌市新建区人民检察院检察长雷武说，要树立检察建议数量与质量并重的理念，更加关注涉案单位和行业主管部门监督管理机制是否完善，管理漏洞是否消除，检察建议是否起到加强社会治理的效果。

高景峰表示，最高检多次强调，检察监督不是零和博弈，监督与被监督目标一致，都是践行以人民为中心，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。因此，2019年以来，多地检察机关除重调查、多走访、勤回访外，加强了向人大等机关报告工作，争取支持，力争为检察建议“做到刚性”创造良好的条件。同时，鉴于宣告送达实践效果较好，下一步将总结地方经验做法予以推广，从而促进建议单位对检察建议的接受和采纳。