《上海市中华鲟保护管理条例》施行

为特定物种保护立法

　　6月6日正式施行的《上海市中华鲟保护管理条例》，是我国第一部将特定物种保护全方位纳入政府行政决策与管理之中的地方立法。此条例进一步完善了中华鲟抢救性保护的法律保障，同时也为其他特定物种的保护提供了可借鉴的经验。　

　　2020年6月6日，《上海市中华鲟保护管理条例》（以下简称《条例》）正式施行。该《条例》共5章40条，目的是为了加强中华鲟保护管理，维护长江生物多样性和生态平衡，坚持长江经济带“共抓大保护”，推进生态文明建设。

　　上海市人大常委会法工委主任丁伟表示，近年来，包括中华鲟在内的很多水生野生动物数量大幅减少。通过地方立法，进一步加强对中华鲟这一珍稀濒危物种的保护，很有必要。

　　中华鲟有“活化石”和“水中大熊猫”之称，主要分布在我国长江流域，属典型的河海洄游性鱼类，具有极高的科研价值和学术价值。上海市农业农村委员会一级巡视员王国忠表示，《条例》的出台和实施，对中华鲟保护和长江流域生态建设具有重大而深远的影响。

　　《条例》亮点颇多

　　《条例》由上海市第十五届人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2020年5月14日通过后，有媒体以“首次为一条鱼立法”“第一部物种保护法律”为题进行了报道。

　　中国法学会环境资源法学研究会理事、宁波大学东海研究院研究员杜寅表示，这样的说法“有些不够精确”。他介绍，福建省曾颁布《官井洋大黄鱼繁殖保护区管理规定》，河南省三门峡市颁布《三门峡市白天鹅及其栖息地保护条例》等，都是针对某一类具体生物而颁布的法律法规。

　　“但是，与之前侧重于物种栖息地的保护立法有所不同，上海市颁布的这一《条例》，却是第一部将特定物种保护全方位纳入政府行政决策与管理之中的地方立法。”杜寅说，从整体来看，《条例》的保护措施，力度更大，针对性更强，管理更精细，可操作性更强。

　　《条例》亮点颇多，其中明确规定将中华鲟的保护管理纳入上海市国民经济和社会发展规划，并将中华鲟保护管理经费纳入同级财政预算，明确规定了中华鲟保护管理经费的来源，还罕见地规定了渔业行政主管部门对涉及中华鲟保护的公益诉讼应依法予以支持。同时，创设性地规定了中华鲟误捕、报告、救助、收容制度，建立健全了中华鲟收容救助体系，对国家法律中有关珍贵濒危野生动物保护的管理规定进行了细化。

　　特别是第19条规定，实施开发利用活动或者工程建设项目可能对中华鲟产生影响的，应当按照国家有关规定编制专题论证报告，并将其纳入环境影响报告书（表）。杜寅认为，以往地方立法的环境影响评价罕有对特定物种的强调，而这一条创造性地将中华鲟保护作为环境影响评价的重要内容，这突出反映了地方建设项目与开发利用活动对中华鲟保护应予以特别的关注。“这一条规定就像是环境影响评价中的‘双闪灯’，一方面‘提醒’建设项目环评应着重考虑中华鲟的保护，不能漏评、误评；另一方面‘提醒’建设项目环评对中华鲟的保护应当科学有效，防治措施不能形式化、低效化。”杜寅说。

　　在杜寅看来，《条例》的内容，使上海市对中华鲟的保护全方位地融入了财政、司法、行政监管、社会参与等日常城市管理之中，为上海市划定了一条物种保护红线，有效避免了诸如“经费不足”“司法与行政协调性不足”“环评形式化”等实践问题。

　　他建议在《条例》的实施过程中，应着力于公众参与，要让社会力量、市场力量参与到《条例》的实施中来，还要加强技术、科学研究与行政决策、监管制度的衔接，重视各领域专家在行政决策中的专业作用。

　　《条例》对其他特定物种保护具有借鉴意义

　　实际上，保护中华鲟，上海一直在努力。2002年，上海市设立“长江口中华鲟自然保护区”，2005年又颁布实施了《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》，如今《上海市中华鲟保护管理条例》出台并施行。

　　“从《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》到《上海市中华鲟保护管理条例》，可以看出，传统的保护区模式立法难以有效地保护中华鲟。我们需要从根本上转换保护思路。”杜寅表示，对于中华鲟这类洄游范围较大且具有重要保护价值的珍贵濒危野生动物来讲，拘泥于特定区域保护是不够的，而需要将中华鲟的保护融入公众日常社会生活与政府日常管理之中，才能提供全方位细致化的保护。而《条例》正是在这方面做积极尝试，对于保护中华鲟、维护长江流域生物多样性而言，其意义不言而喻。同时，对于其他特定物种的保护也具有重要的借鉴意义。

　　在杜寅看来，一般情况下，保护区模式的地方立法对于特定物种的保护强度已足，但是对于那些保护区模式仍无法有效保护的珍贵濒危野生动物，可能需要采取与《条例》类似的特别保护立法。他介绍说，传统保护区模式的主要手段是对特定物种的栖息地划定特定区域采取分级保护，这种方式对于区域之外物种保护相对疲软，而对于区域之外的公众参与和行政管理内容也涉及较少。

　　“相对来说，保护区模式立法在我国比较成熟，保护手段可操作性强，实施成本低。但是，保护区模式并非仅针对特定物种的保护，而是通过对物种栖息地的保护间接作用于特定物种，这其中还包含对生态环境、生物多样性等方面的考量。”杜寅表示，《条例》中将对中华鲟的保护纳入上海市的城市日常管理之中，这意味着相当的财政保障和社会支出，这也是为什么在《条例》总则中对经费来源进行具体规定的原因，“从另一个角度来看，也只有中华鲟这类具有‘旗舰标志’的高度珍贵濒危物种需要这样的立法保护。”他建议其他地方立法可根据自身需求和条件因地制宜地选择、借鉴立法模式。

　　目前，长江保护立法正在积极推进中，长江保护法草案已经于2019年12月23日召开的十三届全国人大常委会第十五次会议进行了首次审议。杜寅认为，《条例》的内容符合长江保护法的立法趋势。

　　“从价值理念来看，长江保护法强调生态优先，而中华鲟是长江生物多样性中的旗舰物种，是长江生态保护的目的与核心指标。”杜寅说，通过地方立法加强对中华鲟的保护可谓恰逢其时，也是生态优先的应有之义。

　　长江保护法草案第43条明确规定：“国家加强对长江流域珍稀濒危水生野生动植物的保护力度。国务院渔业主管部门及长江流域地方人民政府应当制定长江流域珍稀濒危水生野生动植物保护计划，对长江流域珍稀濒危水生野生动植物实行重点保护和严格管理。”杜寅表示，《条例》可视作是对上述内容的先行地方实践，与长江保护法草案规定的理念高度一致，也为长江保护法草案相关内容的具体化和完善提供了有益经验。