5G基建呼唤法治护航

　　5G作为新基建之首，正在全国“遍地开花”。如今，随着5G网络的覆盖面越来越大，如何保障5G网络安全使其在法治轨道发展和运营，引发学界的思考。

　　“每一周大概要增加1万多个5G基站。”

　　5月25日下午，在全国两会第二场“部长通道”上，工信部部长苗圩表示，5G从今年以来加快了建设速度。

　　“5G网络的建站成本高，规模也比4G大2到3倍。总体来看，5G如果要达到4G旗鼓相当的网络覆盖需要建成1000万台5G基站。”全国政协委员、中国联通产品中心总经理张云勇在接受媒体采访时表示。

　　随着5G网络的覆盖面越来越大，如何保障5G网络安全使其在法治轨道发展和运营，引发学界的思考。对此，北京邮电大学通信法研究中心主任娄耀雄教授表示担忧，电信法的缺位仍然是未来大量5G基站建设过程中最大的掣肘因素。

　　事实上，在电信建设过程中，电信基础网络建设者（以下简称电信建设者）需穿越或使用他人所有的土地、房屋等不动产，常常因补偿金、辐射影响等相关问题难以与被用物权人达成一致，继而产生冲突与纠纷。

　　“由于物权法与《电信条例》就民用建筑物上建造通信基站事宜的规定并不一致。根据上位法优先于下位法的原则，应优先适用物权法。”娄耀雄介绍说。

　　于是，当纠纷发生后，电信建设者往往只能放弃争议路线，改用更高成本的其他不动产穿越或搭建电信设施。

　　如何打破僵局？被全国人大常委会多次列入立法规划的电信法被寄予厚望。

　　电信行业法规仍需完善

　　自1980年邮电部开始考虑起草电信法算起，至今已整整40年。期间，电信法多次被全国人大常委会列入立法规划，但并未进入实质审议阶段。

　　事实上，我国电信服务业曾长期处于无法可依的状态。后由于电信业改革重组，电信监管和服务亟须法律规范，于是国务院先行制定《电信条例》，并于2000年9月25日颁布施行。

　　这是我国第一部有关电信业的综合性行政法规，确立了我国电信行业监管的重要管理制度，至今仍发挥着重要作用。

　　在中国加入WTO后，根据服务贸易总协定的规则和要求，需尽快出台电信法。

　　在2004年，当时的信息产业部将电信法（送审稿）提交国务院。不过，最终以《电信条例》修订和《外商投资电信企业管理规定》出台来确定外商资本进入中国电信业的规范。

　　“没有电信法，仅靠行政法规和电信监管机构的部门规章难以构建稳定的、可预期的电信法律关系。”娄耀雄表示。

　　司法实践中法律冲突困境

　　时隔多年以后，2018年，十三届全国人大常委会再次将电信法列入立法规划（第二类项目）。2019年1月24日，电信法立法专家组第一次研讨会在北京召开。电信法立法专家组成员，全国人大财经委、全国人大常委会法工委、司法部等多部门领导及相关人员参加会议。

　　娄耀雄作为电信法专家参加了此次会议。据他透露，会议的重点议题之一便是在未来的电信法中，如何建立电信建设者和物权人的利益平衡，以及当二者出现纠纷时，如何建立快速、便捷、低成本的纠纷解决机制，既保证电信建设所涉不动产物权人的利益，又不过分影响电信建设效率。

　　2016年新修订的《电信条例》第46条（原《电信条例》47条）规定，基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。

　　“根据上述条款，运营商建设基站无需事先征得全体业主的同意，只要通知和支付补偿即可。换言之，产权人没有禁止的权利。”娄耀雄表示。

　　而在物权法、《物业管理条例》《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等法律规定中，明确建筑物的屋顶、外墙等属于建筑物共有部分，业主享有共有和共同管理的权利。改变共有部分的用途、利用共有部分从事经营性活动等，应当认定为“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”，必须由全体业主共同决定。

　　由此可见，此类纠纷案件必然面临法律适用上的冲突。

　　娄耀雄在其2010年发表的论文《论建立我国电信法中的电信通路权制度》中指出，“产生上述问题的原因在于我国目前尚未建立电信通路权制度，无法清晰界定电信建设者和被用物权利人的权利边界，也没有建立纠纷产生后的行政救济制度；而现有的有关电信建设的规范不能从根本上解决此问题。”

　　电信通路权平衡双方利益

　　事实上，随着全球移动通信行业迅猛发展，基站建设纠纷可以说也是一个全球问题。

　　据娄耀雄介绍，在电信产业市场比较完善，电信产业较为发达的国家和地区，电信基础设施建设问题大多交由电信建设权利人和产权人通过自主协商、谈判的方式来解决。如果最终难以达成一致，则可申请行政裁定，裁定是否允许建设以及补偿数额，当事人如不服裁定结果可向法院提起诉讼。

　　“这样的机构的出现是基于移动通信基站属于公共电信设施，具有公共利益性质，因此赋予电信建设者电信建设通路权（电信建设者在埋设电信管线、架设电信线杆、搭建电信线路、建设电信塔台的过程中，所享有的穿越或使用公、私所有或占有的土地、房屋等不动产的权利）。”娄耀雄表示，这是电信建设者在建设电信通信网络与其他物权人所享有的物权发生冲突时，所享有的一项具有保障性质的权利。

　　我国目前尚未建立电信通路权制度。“因此，无法清晰界定电信建设者和被用物权人的权利边界，也没有建立纠纷产生后的行政救济制度，而现在的有关电信建设的规范不能从根本上解决此矛盾冲突。”娄耀雄说。

　　于是，电信法被期待在设定电信通路权等相关方面有所突破，为处理此类纠纷提供明确的法律依据。

　　目前在电信法没有出台的情况下,一些地方出台了基础电信设施建设规范，上海、湖北以及广东佛山等地制定了公共移动通信基站管理办法，在地方法规层面保障电信建设者的“通路权”。

　　但是，地方在保障电信建设者通路权的同时，却忽略了被用物权人的补偿问题。

　　“我国《电信条例》将补偿问题交由各地政府根据本地区的经济情况出台补偿标准。这导致一方面补偿标准完全空白；另一方面，地方政府制定的补偿标准与产权人所遭受的损失完全不成比例。”娄耀雄认为，被用物权人得到公平、合理的补偿，是电信通路权制度的重要保障。

　　“在后续电信立法中，补偿标准可以通过法律规定的形式予以明确，并允许在执行过程中，差异化地予以落实。”他说。