城市公共建筑的灾备功能开发及其法律保障研究

编者按：新冠肺炎疫情发生以来，中国法学会和地方各级法学会、各研究会坚决贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，主动担当、积极作为，组织动员法学法律工作者，在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中充分发挥职能作用，特别是加强对依法防控、复工复产、公共卫生等重点问题进行集中攻关、提出对策建议、贡献法治智慧，取得良好成效。本报开辟“以法之名战‘役’行动”系列报道专栏，摘编刊发部分专家学者的精彩文章，以法之名，致敬所有坚守在抗击疫情一线的各行各业工作者。本期为第二十一期。

2020年初，一场席卷全国的新冠肺炎疫情汹涌而来。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，全国上下众志成城、守望相助、共克时艰，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，在最大程度上实现了全国医疗卫生资源的快速集结，以最快的速度完成了火神山、雷神山、方舱医院等医疗基础设施建设，在最短的时间内实现了国内疫情的向好发展和有效控制。但必须看到，如此短时间内建成火神山、雷神山和改建方舱医院，是以人力、财力、物力不计成本地投入为代价，是以疫情的局部暴发和临时应急救援为前提。如果疫情在更大范围内扩散必将对我国的应急救援和救治能力带来更为严峻的挑战，医疗基础设施短缺将成为妨碍救治工作开展的瓶颈和短板。当下，欧美诸国正面临这种巨大压力，其医疗救治体系面临极限考验。

正值国家“十四五”规划编制的重要节点，在国内疫情得到稳控的当下，更应站在城市安全角度深思如何加强应急避难场所等灾备基础设施建设，未雨绸缪，防患未然，用3-5年时间抓紧部署完成以城市公共建筑为支撑的灾备体系，实现国家应急管理水平和管理能力的现代化，努力将中国建成世界最安全宜居之国。

一、应急避难场所建设

亟待新发展

现代城市人口密度大，建筑物密集，道路交通情况复杂，应急避难场所虽是一种非常状态下使用的功能空间，但由于关乎市民生命财产安全，健全的应急避难场所已经成为考量城市基础设施建设水平的关键指标。

总体来看，我国城市应急避难场所建设起步较晚，应对突发事件避难需求的能力落后于城市人口增长、城市规模发展的速度，存在重建设，轻宣传；重体量，轻标准；差异大，布局不均；重指标，轻实效等四个方面的主要问题。

党的十九届四中全会明确了新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任务。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。应急避难场所建设是应急管理体系中的关键基础设施建设，应服务于应急管理体系建设和能力现代化的要求，不断创新、发展和完善。

新冠肺炎疫情的暴发，再次对人类安全、城市安全敲响了警钟，其间也暴露出城市应急避难场所设计、建设的短板。相对于传统自然灾害风险，生物安全风险的应对难度更大、专业性要求更高，短期内暴发将严重加剧供需不足的矛盾，在有限医疗资源耗尽后导致医疗救治体系瘫痪，进而加速疫情扩散。疫病灾害的应对，需要以专业的医疗救治设施为保障，目前我国应急管理体系中尚未考虑到医疗救治基础设施的规模性储备需求。

作为防灾减灾的必备设施，避难场所建设应根据城市面临的灾害风险类型，进行有针对性的空间规划、设计、建设，确保具备必要的安全冗余资源，这是提升政府应急管理水平和管理能力的必然要求。

二、探索城市应急避难场所

建设的新模式

城市应急避难场所建设面临新情况，亟须以创新思维探寻新的建设模式，开发公共建筑的灾备功能或将为完善城市应急管理基础设施建设提供新思路。

灾备的概念最早来自于IT行业。1979年，在美国费城建立了全世界第一个灾备中心，承担数据备份和系统备份任务。后来，IT备份发展到了灾难恢复规划（DRP），在IT备份中加入了灾难恢复预案、资源需求、灾备中心管理，形成了对生产运行中心的保障概念。灾备功能的导入确保了突发事件的应对有足够的冗余资源，可以从容保障原有秩序的维持和经济社会主要功能的继续运转，体现的是积极的应对思维，而非简单的避难思维，更符合应急管理精细化发展方向。

此次新冠肺炎疫情防控中，方舱医院被提出并用于实践。这种能够迅速提供大容量收治，能短时间、低成本建设起来的方舱医院，在设计国家应急体系乃至世界应急体系时都有借鉴意义。方舱医院方案提出后，患者的最大担忧是方舱医院的安全性问题。因为方舱医院是在体育场馆、会展中心等建筑基础上临时改建而成，在通风、消毒、隔离的设计上无法完全实现与医用功能和标准的完全对接。这也正是我们提出系统开发公共建筑灾备功能的原因，通过修订相关法律明确公共建筑法定的灾备功能，推动公共建筑设计标准全面对接灾备功能方案，新建公共建筑全面预留灾备功能转换接口，存量公共建筑在调查勘察基础上有条件的逐步补上灾备功能开发的建设预案，以利于未来应对重大突发事件时能以最低成本、最快速度、最大规模完成功能性空间的应急改造。

三、开发城市公共建筑

灾备功能的可行性

用足城市公共建筑等存量资源，科学开发城市公共建筑的灾备功能，不仅能以较低的社会总拥有成本尽快缓解避难场所供给不足的困扰，而且可以根据不同类型灾害的防控需求，实现功能性灾备功能的针对性部署，提升应急响应处置能力，守牢城市安全底线，更好实现城市安全可防、可控、可管。

公共建筑是现代城市中居民活动的重要空间载体，具有分布广、可利用空间大、基本配套设施齐全等优势，可以通过叠加灾备功能，实现城市灾备场所的规划重构和建设复用。公共建筑具有开发灾备功能的优势：1.公共建筑具有公共空间属性，与为公共利益而开发的灾备功能具有相容性，不会产生利益上的冲突，而且在突发事件中使用并不存在法律上的障碍。2.公共建筑是公共服务的载体，突发事件情况下除了少数重要公共服务必须处于应急工作状态外，具有公共福利性质的文化、体育、教育等公共服务机构通常处于停止供给状态。体育馆、博物馆、展览馆、学校、会议中心、商业中心等公共建筑转为灾备使用，不会对正常的生产、生活秩序造成影响，而且可大大降低征用成本。3.公共建筑分布有一定的均衡性，符合灾备功能开发要求。4.公共建筑叠加灾备功能可有效降低灾备场所建设成本。5.公共建筑在安全性上符合灾备建设要求。2019年司法部就《建设工程抗震管理条例（征求意见稿）》面向社会征求意见，就提出了学校、幼儿园、医院、养老机构、应急指挥中心、应急避难场所等公共建筑应当按照高于一般房屋建筑的要求采取抗震措施。

在应对突发事件的过程中，将公共建筑作为避难场所使用的研究和做法早已有之。

目前，公共建筑灾备功能开发仍有难点：1.缺乏法律制度支撑。开发公共建筑作为灾备功能具有先天优势，也有个案经验，但由于缺乏相关法律制度支撑，难以实现推广和体系化建设。毕竟开发灾备功能并非传统意义上的避难场所建设，需要在公共建筑设计、建筑过程中同步规划灾备功能的设计、建设，为灾难状态下转为灾备使用预留功能接口。2.灾备功能开发与既有应急避难场所建设模式存在差异。既有的避难场所多数分布在室外，室内避难场所相对较少，供给有限。虽然某些针对避难场所的规定对应急电气等设定了标准，但无法充分满足公共建筑灾备功能的全面实现。3.灾备规划和建设专业性强、技术难度大。灾备规划和建设是高专业性系统工程，需要建筑学、工程学、气象学、医学、管理学等多领域专家协作设计规划，难度较大。

四、“十四五”开发城市公共

建筑灾备功能的若干建议

（一）应急管理体系构建中应充分凸显灾备功能

传统观念认为灾害发生后，“逃生”“避灾”是首要选择，但是2003年非典疫情以及2020年新冠肺炎疫情的暴发表明，“逃生”“避险”并非在所有灾害面前都是有效的应对之选。应急管理体系建设特别是应急灾备建设，需具有应对各类灾害、满足各种救灾需求的能力，因此应急避难场所的构建应从避灾向灾备转变，通过科学的防灾救灾预案，合理规划灾备功能开发和建设，增强重大灾害的支撑响应能力，提升突发事件的应急处置水平。

（二）灾备功能与公共建筑建设标准的嵌入式对接

突发事件中，公共建筑作为灾备场所使用已经有了充分的法律依据。但是灾备功能的充分发挥是以建设和维护为前提的，目前关于公共建筑灾备功能开发的制度规定仍为空白。建议通过相关法规、规范性文件、行业标准对现有的公共建筑标准进行修改完善，明确所有公共财政支持的公共建筑建设应当叠加灾备功能，社会投资建设的公共建筑按批复的建设规划有条件叠加灾备功能，细化明确公共建筑中不同类型灾备功能的开发和建筑标准指引，先管好公共建筑的新建，再逐步解决存量公共建筑的改造，最终在全社会实现灾备功能与公共建筑同步规划、同步建设、同步投用。建议有条件的城市可先行先试，在实践基础上形成公共建筑灾备功能开发的完整方案，进而推动国家立法修改和相关经验全面推广实施。

（三）科学评估、统筹规划、合理开发灾备功能

公共建筑灾备功能开发和建设应坚持平灾结合、应时而变、就近避难、综合利用的原则。

一是科学评估风险类型。建议组织气象学、地质学、生物学、防疫学、医学等学科专家对目标城市可能面临的各类灾害发生概率、灾害规模进行科学建模、预测、评估，明确未来最可能面临的主要灾害，针对性制定灾害应对预案，提出防灾、救灾配套的灾备需求。二是统筹规划灾备功能开发。坚持因地制宜、因城施策，尽可能充分挖掘运用城市存量公共建筑资源，确保改造配置灾备资源的经济成本在可承受的范围之内。根据城市人口数量和分布情况，在市域范围内最优化布局配置灾备功能及相应资源，尽可能满足灾备场所的空间可达性、灾备资源与灾害类型的高相关性，努力实现灾备资源供给能力与需求的最优匹配。三是合理开发灾备功能。在科学预测、评估风险类型的基础上，根据各类灾害的应对预案和防灾、救灾需求，进行灾备功能的定制设计和开发。除了常规的避灾功能外，应注重特殊功能开发和建设，如医疗救治的灾备功能。

（四）加强灾备功能开发的配套建议

1.增强灾备意识，强化防灾训练。建议各地借鉴国内外经验，设计科学、完备的防灾训练项目，不定期开展实训和模拟演练，提升公众应对灾害的能力，减少灾害伤害发生。

2.培养配备专业救援人员。应加快对专业救援人才的培养，设立人才培养基金，提供人才培养资助，壮大专业救援力量的社会储备规模。建议以具有灾备功能的公共建筑为单位，定向配备培养专业救援人员，以充分发挥救援人员熟悉所处建筑空间布局的优势，临灾能快速响应、精准施救。

3.“仓储+灾备”的物资储备模式。灾害一旦发生，有可能面临一段时间内物资供给中断的风险。因此，应根据灾备资源供给能力，做好相应数量的饮水、食品储备。建议可与公共建筑的日常物资储备相结合，利用公共建筑内单位的日常消耗或商业销售，实现物资的常备常新，避免因备品过期而造成规模巨大的经济损耗和浪费。

如何有效实施灾害应急管理，保障人民生命安全和身体健康，减少经济损失，提升政府和社会应对灾害能力，成为一个非常重要的课题。充分开发城市公共建筑的灾备功能，重构灾备体系，应成为“十四五”时期各大城市应急避难场所建设的新模式和新选择。

（本文为摘编，来源于上海市法学会。作者分别为上海市法学会党组副书记、专职副会长，《东方法学》主编；上海市法学会研究部三级调研员，法学博士）