专题

编者按：新冠肺炎疫情发生以来，中国法学会和地方各级法学会、各研究会坚决贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，主动担当、积极作为，组织动员法学法律工作者，在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中充分发挥职能作用，特别是加强对依法防控、复工复产、公共卫生等重点问题进行集中攻关、提出对策建议、贡献法治智慧，取得良好成效。本报开辟“以法之名战‘役’行动”系列报道专栏，摘编刊发部分专家学者的精彩文章，以法之名，致敬所有坚守在抗击疫情一线的各行各业工作者。本期为第二十一期。

关于检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的几点思考（主题）
——以最高人民检察院野生动物保护典型案例为视角（副题）
梁晨

一、新形势:检察机关公益诉讼抗“疫”职能的延伸与拓展
　　　新冠肺炎疫情发生后，最高检印发了《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》等相关文件，为检察机关积极有效开展疫情应对、打赢疫情防控阻击战提供有力司法保障指明了方向。各级、各地检察机关在严厉打击妨害新冠肺炎防控犯罪行为的同时，也充分发挥公益诉讼检察职能，积极探索，主动担当作为，办理了一批破坏野生动物资源的案件，对野生动物非法交易行为起到了有效震慑与警示的作用。日前，最高人民检察院发布的检察机关野生动物保护公益诉讼6个典型案例中，一半数量都属于刑事附带民事公益诉讼，其实早在两高出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中，就已经明确了人民检察院在对破坏生态环境和资源保护领域损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可一并提起附带民事公益诉讼。在实践中，这种恢复性司法理念的实施多集中于山、水、林、渔的保护与修复；而在这个特殊时期，对于野生动物的聚焦和关注渐渐变得必要起来。
　　　根据《中华人民共和国野生动物保护法》第三条“野生动物资源属于国家所有”的规定，毋庸置疑，野生动物资源属于自然资源且属于国家财产，其种类的丰富和生活的方式不仅关系着人类的健康与安全，更维系着整个生态系统的平衡和长远发展，对野生动物资源的破坏与掠夺不仅是法律明文规定的犯罪行为，更危及社会公共利益和国家利益，在追究被告人刑事责任的同时处以非刑罚责任，有利于让被告人认识到行为产生的危害结果和程度，并承担民事公益受损的弥补和恢复性责任，一并提升刑事诉讼法益保护和民事公益诉讼公益保护的实践效果。
　　　二、重探索：刑事附带民事公益诉讼中基于野生动物保护的尝试与困境
　　　1．受案范围与线索来源有待重新审视。其一，关于野生动物保护的刑事附带民事公益诉讼提起数量占比少。上述最高检公布的典型案例横跨2016年至2019年。而以“非法”“野生动物”为关键词，在裁判文书网中搜索湖北省2019年刑事案件数量及类型，结果显示共有相关案件判决及裁定共227篇，其中若再附上“公益诉讼”一词，则锐减到20篇，这其实也在一定程度上反映了在主观上，检察机关在破坏野生动物资源犯罪案件中关于公益保护敏感性的不足。
　　　其二，违法行为表现形式和对象范围扩宽。在《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》通过之后，2020年3月5日湖北省也公布了关于全面禁食野生动物的决定，不仅列举出了野生动物及其制品所包含的对象，也对野生动物繁育、饲养、发布广告等新生相关行为为违法行为进行了规定，其中提到涉及构成犯罪行为的依法追究刑事责任。那么，除上述提到的现有构成破坏野生动物资源的行为以外，随着法律的修订与完善，其中可能涉及的比如“非法经营罪”“掩饰隐瞒犯罪所得罪”都会与野生动物保护产生联系，需要检察人员依法、灵活理解有关野生动物犯罪行为的表现，善于发现未具体明确领域中关于社会公共利益和国家利益维护的情形和现象。
　　　2．诉前公告履行实践缺乏共识性。首先是否应当履行公告程序认识不统一。最高检公布的三个有关野生动物保护的典型案例中有两例由检察机关在提起诉讼前进行了公告，而如若在上述搜索中得到的有关野生动物保护的刑事附带民事公益诉讼结果中辅以“公告”为关键词进行查询，则最终只能得到有效案例8篇。按照2018年2月颁布的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）以及2019年11月《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公益公告程序问题的批复》，诉前公告程序应当履行是检察机关“守法监督权”的重要体现。其次是诉前公告载体标准不统一。
　　　3．责任承担衡量标准参差不齐。最高检公布的典型案例中，对于破坏野生动物资源的相关行为（猎捕、杀害、收购、出售等）最后造成的社会公共利益的损害，通过参考相关领域专家意见最终得出的结论略有差异。从措辞来看，有国家资源损失赔偿费用、生态环境损失赔偿费用、生态资源补偿费等多种说法；从内涵来看，不同的破坏行为所造成的公共利益损害范围是不同的，尽管行为人承担的都是结果性责任，直接猎捕杀害野生动物相较于非法收购等行为对于生态环境平衡的损害影响是更为直接和巨大的，因而对于生态环境损失的赔偿责任也会附加。所以检察机关担负着需要从实践中探索建立野生动物资源破坏行为类型化案件标准，明确不同行为造成的公益损害程度和范围，将恢复性责任落细落实。
　　　三、扩思路：协同发挥检察机关监督职能密织野生动物保护网
　　　如何能够将野生动物保护公益诉讼稳妥推进、切实发挥好检察机关公益诉讼监督职能，真正做到从源头上防控、严肃打击疫情期间妨害疫情防控的特殊违法犯罪活动，需要从理论和实践上双管齐下。最高检发布的关于野生动物保护的典型案例对于疫情期间检察机关运用公益诉讼职能进行抗“疫”有着重要的指导意义，也对检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的展开与深入提供了借鉴，引人深思。
　　　1．强化法检司法领域共识，细化加强立法引领主导作用。当前，野生动物保护相关法律法规中关乎野生动物目录规定似乎不够明朗清晰，再加上湖北省决定当中关于野生动物和人工繁育的野生动物概念一经提出，群众普及宣传以及调研研究就势在必行，通过细化、商讨，达成原则确定、法律标准上的统一，设立野生动物源头追溯机制、完善细化野生动物目录等系列措施，包括在程序上明确对于人民检察院就刑事附带民事公益诉讼中未履行诉前公告程序的，人民法院应当进行释明，告知人民检察院公告后再行提起诉讼，从而厘清公告程序的适用顺序；在责任承担方式与赔偿责任范围选择上，应根据实践调研结果、综合法律修订依据和标准依法合力判定。
　　　2．充分发挥检察机关自身监督手段，刑民结合、精准监督。公安机关立案初期，检察机关检察人员就应及时提前介入，做好事实厘清和证据固定的工作，并在受理刑事案件的同时通知与公益诉讼检察人员对接，准确把握线索，在条件成熟的情形下立案并公告，必要时进行委托鉴定，并与上级院做好衔接审批工作，节约刑事诉讼资源；同时与区域内相关社会组织与机关单位做好衔接沟通，在现阶段大量无其他组织提起诉讼的情形下为公告过程中可能发生的假设情况做好预备性工作，并严格把握刑事案件审理期限，若有影响可另行提起民事公益诉讼，灵活处理；另外，为准确把握破坏野生动物资源的各类行为损害公益的情形，承办人理应积极主动查阅大量资料、开展内部案例研讨，与具有专业资质的领域专家和多家单位进行咨询讨论，明确公益诉讼的诉讼请求与赔偿标准，确保公益诉讼的权威性、精准性。
　　　3．完善行政执法与司法衔接工作，积极开展、联合部署防控。
从环境保护执法的条件手段与机制来讲，本就分散的执法力量由于野生动物犯罪交易的复杂性，链条的全面延长性、隐蔽性会更加容易出现缺位和出现空档，无法保证每个环节的有效联动，因而对于野生动物的执法监管必须统筹自然资源、生态环境、卫生健康、市场监管、交通运输、农业农村等多个部门的执法队伍，对于日常查处、收缴的涉嫌违法犯罪的证据、证物从专业化角度加以固定，切实提升鉴定野生动物的能力，从组建专门野生动物执法队伍的角度化解行政案件与刑事案件的衔接问题，节约执法成本、提高办案效率。
　　　检察机关基于野生动物保护的刑事附带民事公益诉讼的探索和步伐正在有序前行，只有做到于法有据，执法必严，违法必究，协调各方力量积极配合、共同研讨，才能推动公益诉讼的健康稳定发展。疫情终将过去，而对野生动物的保护和尊重、对自然生态的维护和敬畏应当长存心底。“枪响之后没有赢家”，只有每个个体认识到其中“双赢”的内涵与真意，才能真正做到重大疫情的源头防控，守护公共卫生安全，维护生态系统的平衡持续运行。
（作者单位为湖北省武汉市青山区人民检察院）

湖北省及武汉市复工复产需要营造更高水平的公平营商环境
    孙 晋 

　　　
　　  2020年3月10日，在抗击新冠肺炎疫情的关键时刻，习近平总书记专门赴湖北省武汉市考察疫情防控工作。
　　  这次疫情不仅仅是一次公共健康卫生事件，更是对国家治理体系治理能力的一场重大的考验。
　　  习近平总书记10日考察工作时指出，“这次疫情，短期内会给湖北经济社会发展带来阵痛，但不会影响经济稳中向好、长期向好的基本面。要在加强防控的前提下，采取差异化策略，适时启动分区分级、分类分时、有条件的复工复产。”总书记的重要讲话释放出积极信号。11日，湖北省人民政府发布《湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部通告》，随着疫情防控形势的好转，湖北各地即将吹响复工复产的集结号，全省分区分级分类分时有序推进企业复工复产。18日，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部综合组发布了《关于规范复工复产企业省内返岗人员通行工作的通知》，以统筹推进疫情防控和经济社会发展，规范复工复产企业省内返岗人员通行工作，保障人员安全有序流动。同日，湖北省召开新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会，介绍在加强防控的前提下，采取差异化策略，分区分级、分类分时、有条件地复工复产工作安排和进展情况，将全省复工复产企业划分为四类，有序推进。
　　　湖北省及武汉市企业尤其中小企业复工复产面临的问题
　　　受疫情冲击下延期复工影响，大量企业将面临巨大的生存压力。如果3月底仍不能大面积复工，那么一半的企业特别是中小企业几乎达到了生存的极限，中小企业数量将迅速下降，短期内难以恢复；很多企业预测2020年的营收难以达到2019年的50%，企业面临的亏损在未来2-3年都难以消化。
    疫情防控期间省内市内严格的交通封闭和人员隔离措施也使得少数疫情轻微地区复工企业面临人员无法返回、无法开展生产经营的困境。疫情开始以来，从中央到省市各地都出台了不少帮扶政策，有“名单制”重点扶持的产业政策，也有减税降费的财政政策和增加信贷支持的金融政策，覆盖各种规模各种所有制企业，帮助不少企业解了燃眉之急。武汉市于2月21日发布了《武汉市人民政府办公厅关于印发应对新冠肺炎疫情支持中小企业经营发展有关政策措施的通知》，在减轻企业负担、强化金融支持、保障企业用工、优化提升服务等方面帮扶中小企业。但需要看到的是，民营企业、中小企业因为企业规模较小，普遍存在实力弱、抗风险能力差等问题，仅靠短期帮扶政策可以暂时性渡过难关，却不能真正摆脱困境。政府帮扶受疫情影响企业的政策有千种万种，但最根本最关键的是服务保障尽快复工复产，尽量避免企业“死亡”，只有取得复工复产这一“第二战场”的胜利，才能真正帮助企业脱困，恢复经济社会正常运行。
　　　在湖北全境封闭战“疫”期间，多个疫情轻微省份已开启了“抢人”模式，包车包机保障人员流动、减税降费优惠不断，为企业落地提供多项便利，尤其广东江苏上海等发达地区扶持政策优惠幅度大执行给力，更加凸显了湖北及武汉成为“政策洼地”，加剧了湖北本地中小企业复工复产正常经营的难度、加大了市场竞争劣势、拉大了发展差距。根据2019年湖北省中小企业发展报告，截至2018年底，全省共有各类企业122.71万户，中小微企业122.10万户，占比99%以上；全省税收总额中中小企业占比63.9%；新增城镇就业人数中小企业占比88.9%。而2018年中小企业居于绝对的市场主体地位。稳住民营企业、中小企业其实就稳住了税收、稳住了就业、稳住了经济复苏的基本面和希望。显而易见，受到疫情冲击最重影响最巨牺牲最大的湖北省尤其是武汉市，光靠自己的地方财力振兴经济帮扶企业力有不逮，需要中央财政及时给予专项性多元化有力度的倾斜性帮扶政策和资金。
　　　复工复产对地方政府营造公平营商环境的要求更高
　　　随着疫情逐步减轻直至结束，当初为了疫情防控所需的政府管制也会随之逐步退出，恢复市场常态。复工复产不仅检验着地方政府的应变力和成熟度，更是对其营商环境的品质的考验。越在为难时刻，民营企业、中小企业越期待政府的公平对待和市场的公平竞争，对公平营商环境的要求更高。复工复产要求促进要素自由流动，提高要素配置效率，激发内生发展活力，这就需要更好营造公平营商环境。
　　　国务院总理李克强3月10日主持召开国务院常务会议，会议强调，在落实好近期已出台各项政策、努力减轻疫情影响的同时，要抓紧研究进一步深化改革、扩大开放的举措，更有效激发市场活力，扩内需，增动力。
　　　只有地方政府切实营造公平营商环境，才能既深化改革又扩大开放，最终有效激发市场活力，复工复产的经济效益最佳。营造公平营商环境，具体来说，应从平等保护精准帮扶、深化放管服改革和市场公平竞争秩序维护三方面入手。
　　　（一）服务保障复工复产需要平等保护精准帮扶
　　　疫情冲击带来中小民营企业资金链紧张的难题，短期内必须采取针对性的措施帮助中小民企纾困解难，而财政政策、货币政策的传递是否顺畅，从中央到地方放出的大水能否流进中小民企的田里则是政策优惠能否落地、中小民企能否脱困的关键。财政贴息和担保应对不同所有制企业平等保护，金融机构应优先照顾中小企业。对于中小民企来说，只有复工复产能让企业看到生机，在复工复产限制上同样应当平等对待，不能只允许防控措施周全的大型企业复工复产，而使中小民企因防疫设备物资不到位而无法复工复产，应当全力帮助各类型企业协调解决复工复产急需的防疫物资。
　　　为了保障和促进复产复工，中央及各部委已经有所行动。2月9日，工业和信息化部印发《关于应对新型冠状病毒肺炎疫情帮助中小企业复工复产共渡难关有关工作的通知》，出台20项具体措施支持中小企业复工复产。国家发展改革委、财政部、人民银行、国家市场监管总局等部门也先后印发通知，出台多项利好措施驰援中小企业。当下关键，需要这些政策能够调动积极性、兼顾重点企业和中小企业，同时强调政策之间的协调与互补。
　　　（二）复工复产需要进一步深化政府“放管服”改革
　　　地方政府及其职能部门应当坚持依法行政，优化政府职能，鼓励行政方式创新，提高履职能力与责任感意识。政府不仅要深化行政审批制度改革，简化办事环节，实现企业开办、运营、维护流程的便利化，还要保障基础设施和服务的可用，为企业复工复产减压、助力。在充分尊重市场在资源配置中起决定性作用的前提下，合理合法使用行政权力，防止权力滥用与资源浪费。如多部门连续出台多项利好措施驰援中小企业，驰援企业复工复产共渡难关。在保障要素方面，帮助协调解决原材料供应、物资运输等难题。又如，国家积极推行网上办公、视频会议、远程协作和数字化管理，提升智能制造水平，鼓励方式创新，提升服务水平质量。疫情的影响会倒逼不少企业转型和创新，特别是疫情期间线下产业受影响巨大，会有很多企业转向互联网、数字化领域，这就需要省市政府在市场准入环节提供便利，进一步降低准入门槛，搭建快速审批平台、创新审批模式、简化审批流程，激发市场活力。
　　　（三）复工复产从长期看则需要营造和维护市场公平竞争秩序
　　　要更彻底坚持市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，实现市场与政府两种资源分配方式的有效结合，严格界定政府干预范围，合理规制行政性垄断，保证复产复工阶段整个经济体制的良好运行。
　　　政府要秉持竞争中立原则，切实保障不同所有制、不同规模企业在市场准入、行政监管、标准制定等方面的公平待遇，把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，哪怕在特殊时期为了特殊目的出台的特殊政策，都要尽量避免对市场竞争机制产生不利影响。同时，对不利于企业复工复产、影响中小企业公平发展的政策举措要废止，保障民营企业、中小企业平等地使用资源要素，公平参与竞争，只有真正激发民营企业和中小企业主体活力，才能稳定社会经济的复苏。
　　　支持和推动企业复工复产，注意防范反垄断合规风险，维护公平竞争秩序。所有经营者应该审慎缔结协议，规避风险协议；具有市场支配地位经营者应该遵循《反垄断法》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》等法律法规，合法合规经营，防止滥用行为。鼓励经营者研读政策措施，提高识别滥用行政权力排除限制竞争行为。
　　　严格实行公平竞争审查制度，实现对复产复工相关政策措施的全面覆盖，清除有碍于市场公平竞争的部分，保障市场机制健康运行；加强对突发危机时期公平竞争审查的简易程序和补全机制。需要研究和制定在特殊紧急情况下的公平竞争审查机制，审查效率要跟得上政府应急政策出台的需要。
　　　总之，只有从平等保护精准帮扶、深化放管服改革和维护市场公平竞争三个方面齐抓共管，才能营造复工复产所需要的更高水平的公平营商环境。企业尤其是广大中小企业普遍期待借助优化公平营商环境的春风更好地复工复产，湖北省和武汉市的经济回春需要乘着这股强劲的春风，公平自由竞争，激发市场活力，优化资源配置，提高生产效率，激活疫情后湖北和武汉经济尽快复苏和高质量持续发展的“一江春水”。
（作者为武汉大学法学院教授、武汉市法学会竞争法研究会会长）