专题

编者按：新冠肺炎疫情发生以来，中国法学会和地方各级法学会、各研究会坚决贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，主动担当、积极作为，组织动员法学法律工作者，在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中充分发挥职能作用，特别是加强对依法防控、复工复产、公共卫生等重点问题进行集中攻关、提出对策建议、贡献法治智慧，取得良好成效。本报开辟“以法之名战‘役’行动”系列报道专栏，摘编刊发部分专家学者的精彩文章，以法之名，致敬所有坚守在抗击疫情一线的各行各业工作者。本期为第二十期。

拓展野生动物保护领域检察公益诉讼的建议

龙婧婧

随着新冠肺炎疫情的暴发，对野生动物保护引发了社会各界关注。最高人民检察院下发《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》等相关文件，要求结合公益诉讼检察职能，积极开展源头防控，积极稳妥探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼。面对这一新课题，笔者认为，从源头防控疫情的视角来保护野生动物，检察公益诉讼可以在4个层面进行探索拓展。

一、公共利益类型由传统生态环境利益向公共卫生安全利益延展

对公共利益类型的界定是确定检察公益诉讼受案范围的根基。野生动物是生态环境资源的有机组成部分。一般来说，在生态环境和资源保护领域公益诉讼中对“公共利益”类型的界定，较为常见的是传统的生态环境利益，比如因环境污染而对人体健康、生物、气候等产生危害，因资源破坏而造成水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、生物多样性减少等。因此，对野生动物保护主要是基于生物多样性减少利益的考量。此次疫情的病毒来源虽然没有确定，但某些野生动物是病毒宿主却已被研究证实，因此，在猎捕、交易、食用野生动物过程中无疑存在着病毒向人类传播的巨大风险。这警醒人们，公共卫生安全不可小觑，其主要体现在：一是截至3月22日，新冠肺炎疫情已经袭卷了182个国家和地区，其涉及面极其广泛，直接危害并影响了数以万计的公众健康；二是因疫情导致的“封城”以及各种限制、管制措施，直接影响了公民的人身自由、社会经济的发展，其损失极其重大。可见，公共卫生安全利益是人们生存、发展和享受所必须的、基础性、本源性的资源和条件，是公共利益的一种重要类型。加强对野生动物保护，便可从源头防控疫情，避免类似的公共卫生事件发生。这就意味着，在检察公益诉讼保护野生动物时除了考量传统的生态环境利益，还需要考量公共卫生安全利益。

二、野生动物范围由珍贵、濒危野生动物向所有野生动物覆盖

野生动物范围的界定是确定检察公益诉讼保护对象的基础。尽管我国现行的野生动物保护法重点保护“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”，但这并不意味着那些不够珍贵或没有濒危的野生动物或没有（至少暂时没有）重要生态、科学、社会价值的野生动物不受保护。以保护社会公共利益为宗旨的检察公益诉讼应立足对野生动物的全面保护，实行保护野生动物全覆盖。具体可有如下方式：一是依据现行刑法对保护珍贵、濒危野生动物设置的“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”和“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”以及对保护非国家重点保护野生动物及其制品设置的“非法狩猎罪”和“非法经营罪”，在追究上述犯罪刑事责任时可以附带提起民事公益诉讼；二是基于公共利益的考量，对没有构成犯罪的侵害野生动物行为可以单独提起民事公益诉讼或支持相关组织提起民事公益诉讼；三是依据野生动物保护法、陆生野生动物保护实施条例、动物防疫法等相关法律法规，对野生动物保护具有监管职责的行政机关提起行政公益诉讼，督促依法履职。

三、侵害野生动物行为由猎捕、杀害向非法交易、加工、食用拓展

侵害野生动物行为的界定是确定检察公益诉讼办案方向的基础。从过去行政执法、刑事司法角度来看，一般重点规制猎捕、杀害野生动物的行为，而对非法交易、加工、食用野生动物的行为关注不够、规制不严。这不但使人们购食野生动物的需求与冲动没有从源头上得到抑制，反而可能因为立法、执法对野生动物供应侧的禁止或限制而一定程度上刺激了人们的猎奇心，导致出现野生动物及其制品黑市的泛滥。从媒体对于此次武汉华南海鲜市场有关野生动物交易的报道来看，滥食野生动物的陋习一直存在，成为野生动物交易的“需求动力”，而相关执法部门的长期疏忽未能有效整治该市场，导致其成为此次新冠肺炎疫情的源头调查研究方向之一。不过，无论此次疫情源头最终在哪，非法交易、加工、食用野生动物的行为具有严重危害性的事实是毋庸置疑的，这类行为必须加以杜绝，以从源头上防控公共卫生安全风险。从近日全国人大常委会审议通过的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》以及国家林业和草原局与市场监管总局、公安部、农业农村部、海关总署联合开展的打击野生动物违规交易专项执法行动来看，今后，非法交易、加工、食用野生动物的行为将是执法司法机关查处、打击的重点，这就要求检察公益诉讼办案方向随之调整，全力加强对非法交易、加工、食用野生动物违法行为的关注。

四、法律责任由单一责任向复合责任并用

法律责任的确定是检察公益诉讼效果的体现。就目前对野生动物保护的检察公益诉讼司法实践来看，主要是以刑事附带民事公益诉讼的形式提出的，其主要诉求是赔礼道歉、赔偿损失。然而，提起刑事附带民事公益诉讼范围较为局限，并不意味着公共利益的司法保护已经到位。事实上，在大多数公益诉讼案件中，公共利益的保护都是一个漫长的过程，为此检察机关应综合采取多种诉讼形式，适用多种法律责任保护公共利益。具体到野生动物保护领域，检察机关应关注野生动物主管部门、市场监管部门和检疫等有关部门履行监管职责的情况，尤其应重点关注对非法交易、加工、食用野生动物行为的行政监管履职情况，适时启动行政公益诉讼，发出诉前建议，督促其依法履职。因为所有公共利益受损的背后都有或多或少、程度不一的行政失职渎职问题，公共利益受损与行政不作为或乱作为是相伴相随的，作为法律监督机关的检察机关，其矛头首先要指向行政机关是依法依规履行职责。同时，检察机关要对侵害野生动物的违法行为人加大单独提起民事公益诉讼的办案力度，强化适用惩罚性赔偿损失，增加违法行为人的违法成本，从根本上遏制因非法交易、加工、食用野生动物而侵害社会公共利益的违法行为，切实保护野生动物。诉讼手段多管齐下，法律责任由单一责任向复合责任并用，检察公益诉讼保护野生动物、维护社会公共利益的法律效果才能真正得以体现。

（作者为中共湖南省委党校法学部副教授、法学博士）

从五部门《意见》看妨害国境卫生检疫的刑法治理

马文博

截至北京时间3月22日11时，全球新冠肺炎确诊病例累计超过30万例。世界卫生组织称，新冠肺炎疫情已扩散至182个国家和地区。至此，新冠肺炎疫情全球防治呈现新的态势：一方面，中国境内的疫情趋向好转，各地积极复工复产；另一方面，中国境外的疫情快速蔓延，多国感染人数激增，成为新冠肺炎疫情“震中”。“外防输入”已经成为当前我国疫情防控的重中之重。

针对新冠肺炎疫情通过口岸向境内蔓延风险加剧的严峻现实，3月16日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署联合颁发《关于进一步加强国境卫生检疫工作 依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》（以下简称《意见》），要求对隐瞒疫情等6类妨害国境卫生检疫行为严肃惩处，为维护公共卫生安全提供有力的法治保障。

《意见》的颁发为新冠肺炎疫情时期的国境卫生检疫工作树立了指导方针，做到了规制与规范并重。一方面，通过明确适用范围和规制对象，将《刑法》第332条这一日常少被提及的罪名及时明确，为公共健康铸成守卫之盾；另一方面，强调规范检疫执法，保障法定权利，维护法律正确实施，可以说充分发挥了刑法社会治理和人权保障的双重机能。

一、妨害国境卫生检疫的行刑衔接

（一）违反《国境卫生检疫法》的行政罚则

国境卫生检疫作为防止传染病蔓延入境的最后一道关卡，对于保障人民群众生命安全和身体健康，维护公共卫生安全和社会安定有序发挥着重要作用。根据《国境卫生检疫法》及其实施细则，单位或个人有以下11种违反国境卫生检疫规定行为的，国境卫生检疫机关可以根据情节轻重，给予警告或者罚款：1.应当受入境检疫的船舶，不悬挂检疫信号的；2.入境、出境的交通工具，在入境检疫之前或者在出境检疫之后，擅自上下人员，装卸行李、货物、邮包等物品的；3.拒绝接受检疫或者抵制卫生监督，拒不接受卫生处理的；4.伪造或者涂改检疫单、证，不如实申报疫情的；5.瞒报携带禁止进口的微生物、人体组织、生物制品、血液及其制品或者其他可能引起传染病传播的动物和物品的；6.未经检疫的入境、出境交通工具，擅自离开检疫地点，逃避查验的；7.隐瞒疫情或者伪造情节的；8.未经卫生检疫机关实施卫生处理，擅自排放压舱水，移下垃圾、污物等控制的物品的；9.未经卫生检疫机关实施卫生处理，擅自移运尸体、骸骨的；10.废旧物品、废旧交通工具，未向卫生检疫机关申报，未经卫生检疫机关实施卫生处理和签发卫生检疫证书而擅自入境、出境或者使用、拆卸的；11.未经卫生检疫机关检查，从交通工具上移下传染病病人造成传染病传播危险的。

根据单位或个人行为样态的不同，具有上列第1至第5项行为的，处以警告或者100元以上5000元以下的罚款；具有上列第6至第9项行为的，处以1000元以上1万元以下的罚款；具有上列第10、11项行为的，处以5000元以上3万元以下的罚款。

（二）违反《国境卫生检疫法》的刑事罚则

《国境卫生检疫法》第22条规定了违反本法行为的刑事罚则：“违反本法规定，引起检疫传染病传播或者有引起检疫传染病传播严重危险的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”其中，检疫传染病是指鼠疫、霍乱、黄热病以及国务院确定和公布的其他传染病。

《刑法》第332条妨害国境卫生检疫罪是对上述刑事罚则的确认：“违反国境卫生检疫规定，引起检疫传染病传播或者有传播严重危险的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”

2020年1月20日，经国务院批准，国家卫健委将新冠肺炎纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。这意味着单位或个人违反《国境卫生检疫法》规定，引起新冠肺炎传播或者有引起新冠肺炎传播严重危险的，将被追究刑事责任。《意见》同样对此予以明确。

无独有偶，原国家卫生部在2009年也曾将甲型H1N1流感纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。事实上，从1957年《国境卫生检疫条例》将鼠疫、霍乱、黄热病、天花、斑疹伤寒和回归热6种传染病认定为检疫传染病，到现行《国境卫生检疫法》仅保留鼠疫、霍乱和黄热病作为法定的检疫传染病，可见检疫传染病的范围并非一成不变，而是随着对病毒本身的科学认知和现实疫情的防控需要做相应调整。

二、妨害国境卫生检疫罪的理解适用

（一）妨害国境卫生检疫罪的客观违法性

妨害国境卫生检疫罪是法定犯，对其理解需要在前置法的基础上进行补充解释。前已述及，《国境卫生检疫法》及其实施细则明确规定了应受行政处罚的行为，这些行为划定了妨害国境卫生检疫罪的处罚边界。换言之，如果行为不属于《国境卫生检疫法》以及实施细则规定的应受处罚的行为，就不符合“违反国境卫生检疫规定”的要求，缺乏行为的违法性，不可能以该罪被追究相应的刑事责任。

一方面，并非所有违反《国境卫生检疫法》的行为都需要受到刑法的制裁。行政法上的不法类型，未必与相应的刑事不法类型完全重合。刑法虽然以保护法益为己任，但并非保护所有法益。

另一方面，罪刑法定原则要求犯罪和刑罚都应当尽可能明确，并且在法律中加以规定，而且对犯罪构成予以明确无疑更有助于司法机关准确理解和严格适用刑法。

对此，《意见》规定，违反国境卫生检疫规定，实施下列行为之一的，属于妨害国境卫生检疫行为：1.检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人拒绝执行海关依照国境卫生检疫法等法律法规提出的健康申报、体温监测、医学巡查、流行病学调查、医学排查、采样等卫生检疫措施，或者隔离、留验、就地诊验、转诊等卫生处理措施的；2.检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人采取不如实填报健康申明卡等方式隐瞒疫情，或者伪造、涂改检疫单、证等方式伪造情节的；3.知道或者应当知道实施审批管理的微生物、人体组织、生物制品、血液及其制品等特殊物品可能造成检疫传染病传播，未经审批仍逃避检疫，携运、寄递出入境的；4.出入境交通工具上发现有检疫传染病染疫人或者染疫嫌疑人，交通工具负责人拒绝接受卫生检疫或者拒不接受卫生处理的；5.来自检疫传染病流行国家、地区的出入境交通工具上出现非意外伤害死亡且死因不明的人员，交通工具负责人故意隐瞒情况的；6.其他拒绝执行海关依照国境卫生检疫法等法律法规提出的检疫措施的。

实施上述6种行为之一，引起鼠疫、霍乱、黄热病以及新冠肺炎等国务院确定和公布的其他检疫传染病传播或者有传播严重危险的，依照刑法第332条的规定，以妨害国境卫生检疫罪定罪处罚。

本罪是实害犯和危险犯。行为妨害国境卫生检疫，还需要造成检疫传染病传播的实害结果或有检疫传染病传播的严重风险才符合本罪的构成要件。一般认为，“有检疫传染病传播严重危险”属于具体的危险，需要法官根据案情做具体判断。只有当行为与危险结果的发生之间具有高度盖然性时，才能认定这种危险的成立。因此，仅实施上述妨害国境卫生检疫行为，但未造成检疫传染病传播或者有传播严重危险的，不构成妨害国境卫生检疫罪，属于国境卫生检疫规定的一般行政违法。

本罪处罚单位犯罪，《意见》对此予以确认：单位实施妨害国境卫生检疫行为，引起鼠疫、霍乱、黄热病以及新冠肺炎等国务院确定和公布的其他检疫传染病传播或者有传播严重危险的，应当对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚。

同时，《意见》还强调了特殊主体积极配合国境卫生检疫工作的义务。包括检疫传染病染疫人、染疫嫌疑人、特殊物品的携运人或邮递人以及交通工具负责人。其中，根据《国境卫生检疫法实施细则》第2条，检疫传染病染疫人是指正在患检疫传染病的人，或者经卫生检疫机关初步诊断，认为已经感染检疫传染病或者已经处于检疫传染病潜伏期的人；染疫嫌疑人指接触过检疫传染病的感染环境，并且可能传播检疫传染病的人；交通工具负责人指船舶、航空器、列车和其他车辆的负责人。

（二）妨害国境卫生检疫罪的主观有责性

妨害国境卫生检疫罪是过失犯。就妨害国境卫生检疫行为而言，行为主体主观上可能具有故意，也可能具有过失，但就检疫传染病传播的危害结果或严重危险只能具有过失。如果行为主体对于发生危害结果或严重危险具有故意，构成“以危险方法危害公共安全罪”。如入境前已经确诊为新冠肺炎病人、病原携带者或者按医学标准确定为疑似病人，入境后拒绝海关的卫生检疫、处理措施，不进行任何防护处理，擅自进入公共场所或者公共交通工具，危害公共安全的，根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部，司法部《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，应以“以危险方法危害公共安全罪”定罪处罚。

（三）妨害国境卫生检疫罪的关联犯罪

1.妨害国境卫生检疫罪与妨害传染病防治罪

《刑法》第330条规定了妨害传染病防治罪，妨害国境卫生检疫罪与之有相似之处。其一，两罪都是关于传染病防治的犯罪，在保护法益上具有重叠，均是为了防止特定传染病的传播，维护公共卫生管理秩序，保障人民的身体健康与生命安全。其二，两罪都是法定犯，违法性都建立在行为违反特定行政法规的基础之上。其三，两罪都是实害犯和危险犯，行为必须引起特定传染病传播或者有传播严重危险。其四，两罪都是过失犯，行为主体对于违反行政法规可以具有故意，但对于发生实害和危险结果只能具有过失。其五，两罪都处罚单位犯罪。

但两罪的区别也很明显，具体而言：

首先，两罪的构成要件不尽相同。要符合妨害传染病防治罪的构成要件，行为主体需违反传染病防治法规定，实施妨害传染病防治罪的四种法定行为之一，引起甲类传染病传播或者传播严重危险；而要符合妨害国境卫生检疫罪的构成要件，行为主体需违反国境卫生检疫规定，引起检疫传染病的传播或者有传播严重危险。

其次，两罪的行为主体存在差异。妨害传染病防治罪的行为主体是实施规定的四种行为，引起甲类传染病传播或有传播严重危险的一切单位和个人。妨害国境卫生检疫罪的行为主体则是出入境的旅客、出入境交通工具的员工、负责人，国境口岸的有关单位或者其直接负责的主管人员或者直接责任人员以及国境口岸交通工具的负责人等出入国境的自然人或单位。

最后，两罪规制的传染病范围不同。妨害传染病防治罪规制的传染病范围是甲类传染病，包括鼠疫、霍乱以及按照《传染病防治法》采取甲类传染病的预防、控制措施的传染病。妨害国境卫生检疫罪规制的传染病范围是检疫传染病，包括鼠疫、霍乱、黄热病以及纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理的传染病。

2.妨害国境卫生检疫罪与过失以危险方法危害公共安全罪

前已述及，妨害国境卫生检疫罪的主观心态是过失，因此对于发生检疫传染病传播或传播严重危险的结果具有故意的，应当认定为“以危险方法危害公共安全罪。”

值得注意的是，《刑法》115条第2款规定了“过失以危险方法危害公共安全罪”，该罪的主观心态同样是过失。笔者认为，行为人虽然主观上对检疫传染病的传播仅具有过失，但客观上造成了同防火、决水、爆炸、投放危险物质等危险方法侵害公共安全相等价的结果，以妨害国境卫生检疫罪处罚不能有效评价其法益危害性的，应当以过失以危险方法危害公共安全罪论处。

3.妨害国境卫生检疫罪与渎职犯罪

实践中，由于妨害国境卫生检疫罪的适用较为鲜见，海关和公安机关对于是否应移交刑事立案可能存在尺度把握上的不一致。为此，《意见》指出，要做好行政执法和刑事司法的衔接，对符合国境卫生检疫监管领域刑事案件立案追诉标准的案件，要依照有关规定，及时办理移送公安机关的相关手续，不得以行政处罚代替刑事处罚。行政执法人员存在徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，可根据《刑法》第402条规定的徇私舞弊不移交刑事案件罪定罪处罚。

《意见》还强调，人民检察院要强化检察职能，加强对妨害国境卫生检疫犯罪案件的立案监督，发现应当立案而不立案的，应当要求公安机关说明理由，认为理由不成立的，应当依法通知公安机关立案。对于符合逮捕、起诉条件的涉嫌妨害国境卫生检疫罪的犯罪嫌疑人，应当及时批准逮捕、提起公诉。相关国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，可根据《刑法》第397条的规定追究其相应的刑事责任。

新冠肺炎疫情暴发以来，全国人民为战胜病毒付出了艰苦卓绝的努力。那些在抗击疫情一线战斗过的勇士们，那些牺牲在抗击疫情一线的“战士们”，世界会永志不忘他们的付出，更要珍惜他们拼死争取的成果。为此，我们必须防止新冠肺炎疫情由外向内蔓延，避免因疫情“二次输入”导致的二次牺牲，因为那既是无谓的牺牲，也是对已有牺牲的不尊重。

所以，《意见》的出台，正是及时确保发挥刑法的社会规制机能，积极保障人民的身体健康、生命安全，维持良好的公共卫生管理秩序，维护国内疫情日趋良好的态势，通过惩治相应的违法犯罪行为，加大警示教育，震慑不法分子，为疫情防控营造良好的法治和社会环境。

惩罚犯罪不是目的。《意见》要求严格依据刑法对妨害国境卫生检疫的行为进行惩治，同时坚持宽严相济的政策，恰恰是基于责任主义的原则通过对犯罪实现预防，这不仅是对行为人的尊重，更是对全国人民的尊重。

   (作者为东南大学人权研究院特约研究员)