疫情防控下的法律用词规范

编者按：新冠肺炎疫情发生以来，中国法学会和地方各级法学会、各研究会坚决贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，主动担当、积极作为，组织动员法学法律工作者，在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中充分发挥职能作用，特别是加强对依法防控、复工复产、公共卫生等重点问题进行集中攻关、提出对策建议、贡献法治智慧，取得良好成效。本报开辟“以法之名战‘役’行动”系列报道专栏，摘编刊发部分专家学者的精彩文章，以法之名，致敬所有坚守在抗击疫情一线的各行各业工作者。本期为第十九期。

疫情防控下的法律用词规范

郭相宏 太原科技大学法学院教授

2019年1月23日武汉“封城”以来，出现了一些似是而非的说法。一般的说法是武汉“封城”，也有人说武汉戒严了；很多地方说进入了非常状态、非常时期；有人发表文章说是“应急状态”；也有地区采用了“战时管制”等措施……这些说法都不是规范的法律语言。如果使用法律语言，那么一个词就可以涵盖这些不同措辞：紧急状态。

在口语中使用哪种说法，无需深究。但在疫情防控的特殊阶段，有的地方政府采取的应急措施就应当遵循法定措辞，使用规范的法律术语，并依照法定职权和程序行使相应权力。因此，这不仅仅是一个措辞问题，而是政府行为是否于法有据，是否依法行政的问题。

紧急状态应采用法律状态标准

对于紧急状态的规定，我国立法采用了法律状态和事实状态两种立法标准。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国香港特区基本法》《中华人民共和国突发事件应对法》采用的是法律状态标准。宪法第67条规定，全国人大常委会有权“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”；第80条规定，国家主席有权“宣布进入紧急状态”；第89条规定，国务院有权“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。

香港特别行政区基本法第18条规定，香港特区内发生特区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱，全国人大常委会决定特区进入紧急状态。突发事件应对法第69条规定，如果发生特别重大突发事件，采取该法所规定应急处置措施不能消除危害，“需要进入紧急状态的”，由全国人民代表大会常委会或者国务院依法决定。在这里，突发事件应对法的规定和宪法是相适应的。

《中华人民共和国戒严法》采用的是事实状态标准，其第2条规定：“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”这里的紧急状态是指发生了动乱、暴乱或严重骚乱等情形。

我国戒严法1996年开始施行，宪法规定紧急状态是在2004年修宪时，将“戒严”修改成“紧急状态”。戒严法规定，全国人大常委会有权作出戒严的决定，由国家主席发布；省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严，由国务院决定，国务院总理发布戒严令。可见，关于戒严的决定机关、发布机关、戒严范围及相关权限，戒严法的规定和宪法关于紧急状态的规定是一致的。

紧急状态是属概念，戒严是种概念，紧急状态是戒严的上位概念，紧急状态包括了戒严。戒严的实施，显著特征是由人民警察、人民武装警察执行；必要时，国务院可以向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助执行戒严任务。显然，戒严的决定和执行有着严格的法定程序，不能轻易使用。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第50条规定，对于“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”，应当进行处罚。这里的紧急状态，并不是宪法所说的紧急状态，是一种事实上的紧急状态。当然，戒严法说的紧急状态，主要是指“严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱”，属于社会事件，是突发事件的一种，严格来讲，戒严并不能适用于传染病防治等领域。

对“紧急状态”一词，应当在法律标准上来使用。因为它不仅仅是一个措辞，而且会形成有着特定涵义的法律秩序，并将带来一系列法律后果。

武汉“封城”在法律上如何定性？

如果以武汉“封城”为标志，对疫情的强力管控已持续了50多天。从国家层面来讲，一直没有宣布武汉或其他地区进入紧急状态。其实，武汉等地已经进入了事实上的紧急状态，只是没有宣布进入法律上的紧急状态而已。

武汉“封城”相当于《中华人民共和国传染病防治法》说的疫区封锁，不是戒严。按照戒严法的规定，戒严适用的前提是“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”可见，戒严适用的前提是发生了动乱、暴乱、骚乱等社会动荡，属于突发事件应对法所说的社会安全事件。

突发事件应对法规定的突发事件共四类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。根据该法，应对这些突发事件，可以采取相应的应急处置措施，并不需要进入紧急状态。如果依据该法采取的应急处置措施不能消除危害时，才请求有关国家机关依法决定进入紧急状态。照此推理，戒严并不适用于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。因此，武汉“封城”之举，并不是法律意义上的戒严。因其既不具备戒严适用的事实前提（社会安全事件），也不具备决定实施戒严的法定程序、决定主体和实施主体等要件。

中央没有宣布武汉等地进入紧急状态，这样可以减少社会震动和消极影响，同时也给湖北和全国其他地方政府留下了自治空间。没有从法律上宣布进入紧急状态，给湖北地方抗击疫情留下了较大的自主权，有利于湖北地方因地制宜地采取防控措施。因此，武汉“封城”是通俗的说法，相当于传染病防治法第43条关于疫区封锁的规定（第1款规定疫区宣布，第2款规定疫区封锁，第3款规定疫区封锁的解除）。

关于疫区宣布，该法规定，甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。时至今日，没有一个地方经官方宣布为疫区。

在程序上，疫区宣布是不是疫区封锁的前置程序？是不是未经政府宣布为疫区，该地区就不能实行疫区封锁？虽然从法律条文内容可以推论为是先宣布后封锁，但该法并未明确规定。封城之后再宣布疫区，就有程序倒置的错误，这也许是一直采用“武汉封城”而不用“疫区封锁”说法的一个原因。目前，武汉封城已50多天，其法律依据是不是疫区封锁？一直没有一个明确说法。虽然“封城”和“封锁”只是一字之差，在实践中的做法并没有多少差别；但“封锁”是法定的应急处置措施，而“封城”只是一个通俗的说法。

“战时管制”的用词风险

据央视新闻等媒体报道，2月12日，湖北省十堰市张湾区新冠肺炎疫情防控指挥部宣布张湾区全域从12日24：00起实施“战时管制”；2月13日下午，湖北省大悟县发布紧急通告称，全县城区（镇区）所有楼栋实施战时封闭管理；2月14日，湖北省云梦县也发布了“关于在云梦城区实施战时管制的紧急通告”。

战时管制有法律依据吗？我国宪法和相关法律，并没有“战时管制”的规定。宪法规定，全国人大有权决定战争与和平问题；全国人大常委会在人大闭会期间，有权“决定战争状态的宣布”，国家主席根据此决定来宣布进入战争状态。可见，除全国人大及其常委会有权决定战争状态的宣布并由国家主席来宣布外，其他任何机关是无权宣布战争状态的。

因此，上述区域发布的战时管制，并不是法律意义上的战争状态。据了解，十堰市张湾区在作出“战时管制”决定时，并未上报十堰市疫情防控指挥部。张湾区副区长表示，提出“战时管制”，主要是希望巩固强化此前的阶段性成果。很显然，“战时管制”虽然不是一个法律术语（法律对此也无规定），但一个区是没有权力宣布本辖区进入“战时”状态的。张湾区及其他地方政府的做法，明显没有法律依据，在舆论上也没有获得肯定性的评价。或许是有关地方政府认识到了这个问题，此后，再没有地方政府宣布进行“战时管制”。

其实，所谓“战时管制”隐含着法律风险，那就是地方政府在发生突发事件时，可以绕开宪法关于紧急状态的规定，也可以绕开有关法律的规定（如封闭特定场所、疫区封锁等应急处置措施），自行制造出一个名义（如“战时管制”），而对该辖区内采取超越权限的管制措施。从张湾区等地的战时管制措施来看，“所有楼栋一律实施全封闭管理，所有居民非医护人员、医药物资从业人员、抗疫公务人员和水电油气、通讯网络、粮食蔬菜等基本民生保障从业人员，不得出入楼栋。”其严厉程度，甚至超过了疫区封锁。而疫区封锁的决定权，在省级政府和国务院，区、县级政府是无权作出的。如果一个区县级政府的决定就可以作出如此严格地限制公民人身自由的措施，那么宪法很轻易就被架空、立法法对公民人身权利、财产权利的法律保留条款也形同虚设；中央与地方关系就会严重失衡，会导致宪法秩序混乱。

当然，我们相信，张湾区和其他地方县政府并没有破坏宪法秩序的故意，而是缺少法治思维、治理能力不高的表现。但如果各地都这样做，就会严重破坏宪法和法律秩序，侵犯公民权利，其后果是非常严重的。同时，如果宣布某地进入紧急状态，或者宣布某地为疫区，然后在该地区采取相应措施，那么各地采取的封锁等措施就会有法可依，也会避免这种各自为政、超越权限现象的存在。

在一定程度上，是否规范地使用法律术语，反应了法治思维和依法行政的水平。依法治国是一项系统工程，疫情防控是对依法行政的一次全面检验。在采取相应防控措施之前，看看相关法律规定再做决策，就会避免“战时管制”之类的用词不当和法律风险，更可以避免越权行政，让防疫工作在法治轨道内健康运行。