专题

 编者按：新冠肺炎疫情发生以来，中国法学会和地方各级法学会、各研究会坚决贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，主动担当、积极作为，组织动员法学法律工作者，在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中充分发挥职能作用，特别是加强对依法防控、复工复产、公共卫生等重点问题进行集中攻关、提出对策建议、贡献法治智慧，取得良好成效。本报开辟“以法之名战‘役’行动”系列报道专栏，摘编刊发部分专家学者的精彩文章，以法之名，致敬所有坚守在抗击疫情一线的各行各业工作者。本期为第十八期。

以总体国家安全观为指导 坚决打赢防范化解重大风险攻坚战

姜滨 广东省委政法委二级巡视员、广东省法学会专职副会长兼秘书长

2017年10月，习近平总书记在十九大报告中提出：“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。”新冠肺炎疫情暴发，暴露出国家治理体系在打赢防范化解重大风险攻坚战方面仍存在缺陷，风险和危机管理法治保障仍不能满足防范化解重大风险的需要，可以说在全面建成小康社会前的一次“模拟考”中，未能考取满意成绩。新冠肺炎疫情对人民群众生命安全构成重大挑战和威胁，并有可能引发政治、经济、社会等方面的次生、衍生风险。面对这个重大教训，福建省泉州市仍发生塌楼这样的重大伤亡事故，可见疫情对其他风险和危机管理领域并未起到足够的警示作用和举一反三的推动作用，现行风险管理体系仍缺乏主动防范的内生动力和制度保障。亡羊补牢，迫在眉睫，应尽快启动筑篱攻坚工程，以总体国家安全观为指导，深入贯彻十九届四中全会有关加强制度、体系建设精神，中央全面依法治国委员会会议有关依法防控精神，加快构建国家防范化解风险体系，为打赢防范化解近期有可能面临的传染病疫情、国际金融危机、洪涝等自然灾害，以及公共安全事故等重大风险攻坚战，打牢坚实的制度机制基础。

一、奉行法治优先，组织法治保障体系建设攻坚

打赢防范化解重大风险攻坚战，重在平时的能力建设，而不是战时的组织实施过程。其体系和能力建设，应视为国家治理体系和治理能力建设的一项战略性重大工程。凡属重大工程，都应奉行法治优先战略。亡羊补牢，养羊先筑篱。良法善治，良法是前提。全面依法治国要求依法执政、依法行政、依法治理，这些都必然要求把法治建设挺在前面，形成法治化制度机制。应结合贯彻中央全面依法治国委员会相关工作部署和制定“十四五”经济社会发展规划，组织动员全国法学法律界开展“大调研”和法学理论研究，找出本次疫情防控暴露出来的安全领域法治短板、漏洞，对标国际一流并部分领先目标，围绕充分发挥社会主义制度优势要求和社会主义法治国家建设总目标，举一反三，对目前与国家治理体系和治理能力现代化要求不相适应，不能满足高水平打赢防范化解重大风险攻坚战需要的法律法规和政府规章，以及相配套的法治保障体系，全面提出修订完善意见。组织中央和地方开展相关领域法治建设攻坚，全面修订相关的法律法规，全面推进立法、执法、司法和守法体制机制的深化改革，重点完善紧急立法和应急管理法律法规、执法监督、应急管理执法、应急司法、应急动员和应急普法、应急法律服务等方面的体制机制，加快建设高水平的风险管理法治保障体系，推动形成以法治为基本方式的国家治理格局，为打赢防范化解重大风险攻坚战，营造良好法治环境，提供有力法治保障。

二、突出防范能力，组织源头治理攻坚

本次新冠肺炎疫情，属于重大风险转向危机的公共卫生安全突发事件。本次疫情防控，突出的特点是防范不足，应对有效。虽然在疫情暴发后各项应对措施有力得当，较快控制住了疫情发展，但也暴露出国家风险防范化解体系存在薄弱、能力不足的问题，是国家治理体系的短板。提高防范能力，是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，不能靠提口号、发要求来推动，而是要切实加强力量、手段、体系建设，把构建完备的源头治理体制机制摆在突出位置，包括风险源排查、风险识别、风险人力和技术监控、风险信息归口处理上报、风险管理决策、风险化解措施以及风险意识培养、风险管理理论研究等方面的体制机制。要形成完整的反应链，围绕化解风险展开，化解风险需要什么信息和手段，就要建设相应的信息获取、传递、研判、控制、消除等方面的技术手段和保障机制，设计灵敏的快速反应触发机制，尽快摆脱靠“拍脑袋”决策和“有目标要求、无手段保障”的局面。同时，改进国家治理力量配置，贯彻预防为主方针，大幅增加预防力量，如，可考虑在国家安全委员会设立分管预防的内设机构，在应急管理部门建立综合性专业化的预防各类重大风险的科研和监控机构，并加强高校防范化解风险专业教育、专业理论和相关科研力量，为防范化解重大风险提供有力的组织保障。

三、重视体系建设，组织深化体制机制改革攻坚

信息社会，人人相联、物物相联，为充分发挥体系优势，形成社会合力，创造了良好条件，体系形成合力的优势越来越突出。要充分认识到社会主义国家发挥体系威力所具有的巨大优势，牢固树立体系思维，充分发挥体系构成内不同要素的作用。防范化解重大风险攻坚战，是具有全局意义战略性战役，应按照打总体战的要求，按照打人民战争的思路进行总体谋划，参照国家治理和社会治理体系，构建党委领导、国家机关负责、社会协同、公民参与、法治保障、科技支撑的防范化解重大风险体系。从主体上看，应突出发挥好党的领导作用，通过国家安全委员会统筹协调各方防范化解重大风险重要事项和工作，把总体国家安全观作为防范化解重大风险的指导思想，利用“4·15”国家安全日大力宣传防范化解重大风险工作。同时也要更好发挥人大法律法规供给和执法监督、合法合规审查作用；发挥好政府组织、指挥、协调、管理、实施和保障作用，更要坚持以人民为中心，一切为了人民，一切依靠人民，注意发挥好人民群众的主体作用，建立有利于社会组织和个人参与并发挥作用的体制机制，形成人人有责、人人尽责的风险防范化解格局，筑牢支持打人民战争的体系基础。从机制上看，既要完善党内的下级组织服从上级组织和民主集中制等机制，也要完善党领导和统筹协调各方机制等，尤其是各级国家安全委员会统筹推进国家政治安全和经济安全、社会安全建设的机制。既要完善行政系统内部运行机制，也要完善政府依法管理服务社会机制，包括行政管理、公共服务、购买服务、国家荣誉、经济补偿等机制。为此，应结合深化改革攻坚，梳理调整各级党政机关的“三定”规定，增加参与上述有关机制，防范化解重大风险的职能，并优化相应急预案，健全相应的人力、物力、财力保障机制。

四、强化科技支撑，组织信息化、智能化风险管理和生命支持技术攻坚

技防相比于人防，具有精准、不间断、快捷、广覆盖的特点，非常契合科学精准防范化解重大风险要求。要汲取非典后未能攻克防范化解冠状病毒传染风险难题的教训，重点组织对各类重大风险产生、发展的机理、规律以及发现、识别、监控、评估、阻断、消除等技术手段的科研攻关，并组织对相应信息化、智能化防控体系，以及相关高新技术产业链、供应链、服务链建设攻坚。推动5G网络全面覆盖风险源监控网点和应急管理各个指挥节点。强化大数据技术运用，参照气象数据采集和预报系统，建设其他各类重大风险的数据采集、汇总、预判、共享机制，构建各类重大风险仿真数字模型，提升预警、趋势预测科学水平，并建立网络化重大风险预警预报信息发布系统。优先组织对可能造成人民群众重大伤亡的风险，如急性传染病、地震、洪灾及核生化事故等进行全国性科研会战，优先将能够显著减少死亡人数的安全建设项目列入国家治理现代化建设项目，纳入“十四五”规划或“新基建”计划进行建设。加强安全材料、设施和安全标准研究，提出更高的防传染、抗震、防洪建设标准，做强抵御重大风险的“硬件”。

《政务公开法》或可期待

肖卫兵 上海政法学院教授，经济法学院副院长

此次新冠肺炎疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，也无疑是一次全民参与的信息公开方面的公开课，几乎无人不意识到及时准确公开客观信息的重要性。我国政务公开工作自20世纪80年代开始推行至今，随着《政府信息公开条例》10多年的实施，制度体系已日趋成熟，本土实践日渐丰富。不过，在面对这次重大疫情考验时，这方面的工作还略显心有余而力不足，无法发挥疫情暴发初期的“预防”“疏导”等作用。面对未来，我们应该呼吁制定一部《政务公开法》，结合已修订的《政府信息公开条例》和其他法律法规的配套修改完善，全面构建起一个以人民为中心的政务公开制度体系，为完善我国国家治理体系和治理能力现代化作出应有贡献。

一、制定《政务公开法》的必要性

推行政务公开，是政府服务人民、依靠人民，对人民负责、接受人民监督的重要制度安排。对保障人民主体地位、发展社会主义民主政治、推进国家治理体系和治理能力现代化、建设法治政府方面的积极意义不言而喻。不过，各地在贯彻落实这种以人民为中心的公开理念上却还不尽如人意。

我国《政府信息公开条例》至今已经实施了10多年。2019年完成了《政府信息公开条例》的第一次修改，但随即迎来了新冠肺炎疫情的大检验。这次我们并没有看到在疫情暴发前期，信息公开真正为畅通内外部、主被动公开信息发挥应有的疏导和预防作用。这从侧面反映出《政府信息公开条例》自身难以逾越的障碍。总的来看，目前的《政府信息公开条例》更多停留在静态、结果和被动层面的政府信息公开，和现如今的强调动态、过程和主动的制度效果型政务公开无法契合，难以涵盖现如今所理解的政务公开的所有内容。

此外，《政府信息公开条例》的立法层级不高，作为行政法规，效力低于《保守国家秘密法》等法律，这种法律层级的配置难以回应党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所强调的“以公开为常态，以不公开为例外”原则。因此，我们可见条例中有多处出现“依照其他法律法规规定”这种表述。该表述分散在其他法律法规当中涉及公开权限、公开程序、禁止公开、允许公开、公开期限、特别公开途径等诸多方面。在和其他法律法规适用冲突时，《政府信息公开条例》需要遵守。最为不利的是，目前散见在其他法律法规中的公开规定并没有形成一种相对固定的立法模式，针对同一事项的公开要求并未完全统一。这就让具体适用部门无所适从，甚至打擦边球，为不愿公开寻找理由。此次新冠肺炎疫情就充分暴露了这点——对疫情发布权限的问题，就涉及《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》和《政府信息公开条例》当中的不一致规定。

这提醒我们，如果没有一部对应的法律，无法给法律法规在出现公开规定冲突时提供良善解决方案的话，在这种事关人民群众生命安全和身体健康这一重大公共利益场合，要想统筹解决分散在我国众多法律法规中的各式各样不一致的公开规定几乎不具有可操作性。

二、制定《政务公开法》的可行性

经过30多年的发展，我国政务公开制度体系日趋健全。全国各地都在积极探索数据开放方面的立法。涉及行为等其他政务公开方面的规定，则通过出台《关于全面推进政务公开工作的意见》及其实施细则，印发推进财政预算、重大建设项目批准和实施、公共资源配置、社会公益事业建设等重点领域信息公开的有关文件，予以推动。应该来说，我国政务公开制度体系基本形成，相关认识也趋向统一。

2016年11月国务院办公厅发布的《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》对政务公开内涵从官方层面首次进行了界定，认为政务公开是行政机关全面推进决策、执行、管理、服务、结果全过程公开（以下简称五公开），加强政策解读、回应关切、平台建设、数据开放，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，增强政府公信力执行力，提升政府治理能力的制度安排。这些细分内容体现了从过往注重静态的结果公开到现如今的注重动态的全过程公开和公开后的解读回应环节。

我国政务公开标准化工作自2017年以来紧锣密鼓启动，经历了基层试点、部委指引、全面推进阶段。该项工作的推动是我国为了顺应新时代政务公开提升公开实效要求所采取的一项重要举措。

三、关于《政务公开法》主要内容的立法建议

基于这次新冠肺炎疫情，笔者建议，未来有必要通过制定《政务公开法》，全面总结出符合中国国情，契合新时代，又具有鲜明特色政务公开的“中国模式”。其中《政务公开法》的主要内容，可以涉及如下几个方面：

一是通过《政务公开法》明确授权——人人享有的知情权，破除目前《政府信息公开条例》这一行政法规无法直接规定知情权的不足。

二是强调公开质效，确立以人民为中心，让政务公开为人民创造美好生活的立法宗旨，围绕政务公开所涉及的“五公开”、政策解读、回应关切、参与互动、数据开放、平台建设几大板块内容予以具体规定，充分体现覆盖事前-事中-事后全过程公开、公开-解读-回应和公开-开放的全链条公开思维和新旧媒体-线上线下-官方民间全平台联动思维。

三是坚持并突出中国立法的主动公开这一显著特征。这不仅要求主动公开的量，遵循“公开是常态、不公开是例外”，而且还应强调主动公开的质，从提升人民群众获得感出发，做到信息主动公开的及时、准确、客观、充分、可用。加强主动公开信息标准化清单编制，通过明确公开事项的名称、内容、依据、时限、主体、方式、渠道等要素的标准化清单的发布和定期更新降低主动公开的随意性。

四是突出参与互动环节，健全决策参与、人民建议、舆论引导和内部举报人保护等舆论监督制度，畅通信息流并充分发挥各种信息流之间的关系，突出疏导和预防功能，依法实行民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，真正保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。

五是构建同其他法律关于公开或不予公开规定相冲突时的适用标准。

（本文为摘发，稿件来源于上海市法学会）