在美国进行“冠状病毒隔离”的法律争议

编者按：

  2月21日，美国疾控中心（CDC）表示，新型冠状病毒疫情可能在美国传播开来，美国正在准备应对措施。

  CDC国家免疫和呼吸疾病中心主任南希·麦斯尼耶（Nancy Messonnier）在一场电话简报会上说，新冠病毒疫情对公众健康构成了巨大的威胁，这种病毒“可能会成为一场流行病”。CDC正在与各州及地方卫生部门合作，让公共卫生工作人员做准备予以应对。麦斯尼耶说：“我们还没有在美国看到新冠病毒出现社区传播的情形，但这种情况最终很有可能会发生。”  

  近日，美国埃默里大学法律与全球健康教授Polly J.Price专门为《大西洋》杂志撰文，阐述了在美国疫情隔离的法律问题。

    公共卫生联邦制，弊端就是威胁性流行病发生时，实施国家战略变得非常困难。没有一个单一的、可遵循的国家计划。在其管辖范围内采取何种预防措施，由国家和地方卫生部门官员最终定夺。在这种情况下，需要时制定有效的国家战略是复杂的。

□文/Polly J.Price

□译/张涛

  对于美国的观察家来说，当中国政府在1月份有效封锁了人口超过纽约市的武汉时，这很令人震惊。如果快速蔓延的致命流行病威胁美国，美国政府可以这样做吗？答案是肯定的：正如日本横滨的钻石邮轮上的美国人正在经历的那样，美国政府官员确实拥有广泛的权力来实施公共卫生措施以阻止流行病。据《华盛顿邮报》报道，他们在2月22日被告知，在船上进行为期两周的隔离后，他们将在美国面临另外两周的隔离。

  在美国，隔离是政府对未犯罪者施行的最极端的手段。在法律上，美国最高法院早在1824年就承认吉本斯诉奥格登案中无限的地方隔离权。在1900年重申了这一权力，并指出“毫无疑问，从一开始，各州就有权颁布和执行检疫法，以确保其居民的安全、保护其健康。”

  政府官员可以阻止居民外出旅行，要求接种疫苗，使人们服从身体检查并征用私人财产。即使没有生病的人也可以被要求隔离——与其他可能感染了病毒的人一起被限制在自己的家中或其他地方。如果检疫在医学上是合理的，那么个人权利就会让位于更大的利益。正如法院在1905年雅各布森诉马萨诸塞州一案中指出的那样：“根据自卫原则，最重要的是，社区有权保护居民免受流行疾病的威胁。”在真正的公共卫生突发事件中，美国宪法体系可以容忍在有限的时间内对自由的实质性限制。也就是说，隔离期间的宪法保护确实存在。

  但普通美国人可能会惊讶地发现，谁拥有权力命令实施这样的公共卫生措施。美国对流行病的防御，有2684个州、地方和各公共卫生部门共同承担，每个部门都有责任监视其管辖范围内的人员，并根据需要实施隔离。

  联邦政府在美国边境的检疫权力确实很广泛。国土安全部对最近在中国任何地方的非公民实施旅行禁令。相比之下，美国公民不能在边境被拒之门外，但可以命令他们隔离，目前要进行长达两周的隔离。卫生与公共服务部部长宣布了对返美公民的检疫措施，这是美国疾控中心（CDC）50多年来首份联邦检疫令——这是美国国务院从武汉撤离的第一批人员所经历的。

  但是，联邦检疫令是由州卫生部门而非联邦官员实施和执行的。这意味着州和地方卫生部门将提供劳动力，制定规则，监视可能已感染病毒的人，并追踪联系患病者。对于195名从武汉撤离的人员，联邦检疫令能够阻止他们离开送达的飞机。联邦政府也可以像日本一样，下令在一个国家的海港对整艘邮轮进行检疫。但除此之外，联邦检疫令的作用非常有限。当武汉的一名撤离人员想要离开进行检疫的加利福尼亚军事基地，必须执行州级检疫命令以防止其离开。这是因为被隔离的群体不是在入境点或飞机上，因此要受到被隔离的当地卫生部门的管辖。

  尽管联邦采取了广泛的措施来保护美国免受来自国外的威胁，但病毒入侵仍不可避免（实际上冠状病毒已经存在）。这暴露出联邦制国家卫生防御体系的弱点。各州可以无视联邦检疫准则，或者可以决定需要采取更严厉的措施，例如对邻近城市或地区的封锁。在公共卫生突发事件中可能需要采取极端措施，但是从一个地方到另一个地方的变化也可能使流行病恶化，因为每个州都制定自己的规则，追求自己的利益并依赖自己的资源。除其他原因外，实行司法管辖区边界以保留有限的预算。

  这种公共卫生联邦制，弊端就是威胁性流行病发生时，实施国家战略变得非常困难。在2014年美国埃博拉疫情恐慌期间，随之而来的是激烈的公众辩论，由于政治领导人的争执而引起民众的恐慌。很明显——没有一个单一的、可遵循的国家计划。在其管辖范围内采取何种预防措施，由国家和地方卫生部门官员最终定夺。在这种情况下，需要时制定有效的国家战略是复杂的。

  事实上，美国宪法是否阻止CDC在制定检疫政策方面发挥更大的作用？至少在一个多世纪前被问到这个问题时，国会认为答案是否定的。

  这个问题出现在19世纪末，当时美国南部黄热病的流行，使惊慌失措的公民逃离，整个地区的城镇相互封闭。新生的美国公共卫生服务局在亚拉巴马州和佛罗里达州设立了难民营，正如他们所说的那样，这些难民无处可去，但又不想在流行病中重返家园。经过长时间的辩论，1890年，国会通过了《流行病法》，尽管该州当时有许多参议员投票反对该法案，认为该法案违宪，但联邦政府对州和地方检疫拥有权威。结果（至少在书面上），只要特定的传染病有可能“从一个州……扩散到任何其他州”，联邦政府就可以在内部实施隔离（或取消隔离）。CDC的现代州际管理局主要限于“不登机”命令，以防止已知病患在美国境内空中旅行，并依靠州卫生部门要求该命令。但是这个问题在现代还没有经过检验，甚至没有辩论过。在我们需要测试联邦政府州际隔离机构的限制之前，在流行病紧急情况下谁负责制定国家政策？

  这是十分必要的，因为在地方政治控制下的公共卫生体系，一个州或地方政府的失败，可能意味着病毒在全国各地的传播更加迅速。州和地方管辖区拥有有限的医学和科学资源，很难了解复杂疾病的传播并就控制传播的最佳方法形成独立的判断。联邦政府制定的检疫政策或其他紧急措施不仅仅是因为它们可以在全国范围内提供统一的规则。

  由于类似非典的病毒或大流行性流感病毒，都具有空气传播能力，可能存在宪法冲突的可能性，而这种冲突可能进展太快，法院无法进行干预，要么赞成州或地方政府希望采取的措施，要么阐明州际检疫当局的边界，以便联邦检疫令优先于州或地方措施。如果说到这一点，CDC有必要去协调所有不同司法管辖区的反应，否则比宪法争议更糟糕的事情还可能发生。