强化对公职人员监督 2019年制度之笼越扎越紧、越扎越密

2019年，党内法规制度体系建设进一步加快，据统计，制定、修订的条例类党内法规就有13部，其他的规定、办法、意见等也有10多件，党内法规制度建设在快车道驰骋。

公务员“职务职级并行”、公职人员政务处分法草案设定6种政务处分、《中国共产党问责条例》时隔三年再修订……梳理2019年与公职人员相关的立法与党内法规、条例、办法等，可以发现诸多亮点。

这一年，党内法规制度体系建设进一步加快，据统计，制定、修订的条例类党内法规就有13部，其他的规定、办法、意见等也有10多件，党内法规制度建设在快车道驰骋。

从党内监督到国家监察，制度之笼越扎越紧、越扎越密。

党纪国法相衔接强化监督

2019年10月，中国人大网公布《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》，面向社会征求意见。

该草案一公布，引发了极大关注。草案明确了政务处分主体，规定处分决定机关、单位包括任免机关、单位和监察机关，并明确两类主体的作用和责任。此外，草案还规定了政务处分种类和适用规则，设定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6种政务处分。

全国人大监察和司法委员会主任委员吴玉良在作草案说明时曾指出，制定公职人员政务处分法，将实现党纪与国法的有效衔接，将监察法的原则规定具体化，把法定对象全面纳入处分范围，使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑惩戒职务违法的严密法网。

“公职人员政务处分法草案实现了党纪国法有效衔接，主要是指吴玉良在草案说明中介绍的统一设置处分的法定事由和适用规则，保证处分适用上的统一规范，从而使政务处分匹配党纪处分。”中南大学法学院副教授蒋清华表示。

他认为，这种匹配非常有必要，因为在我国，80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，国家监察与党内监督具有高度的内在一致性和互补性。

在吉林大学行政学院教授王立峰看来，政务处分法的重要意义在于，有效整合了《国家监察法》《行政机关公务员处分条例》等法律法规，构建起以国家监察为核心规范的法律监督体系。政务处分法草案明确了政务处分的主体、基本原则、种类、适用规则、程序，确认了政务处分作为国家监察法的重要组成内容，有效保证了“政务处分”的法律属性。

而从纪法衔接角度来看，政务处分填补了自国家监察法出台以来违法公职人员的惩戒措施缺失的制度漏洞。实现了党纪处分与政务处分的合理区分与有效匹配，保障了党内法规与国家法律的有机衔接。

另外，政务处分还实现了与刑事处罚无缝对接，对不构成犯罪的公职人员的违法行为实现了全面涵盖，对非党员身份的公职人员的管辖，尤其明确包含了国有企业管理人员、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员，实现公职人员法律监督的全覆盖，在保障纪法贯通的同时，实现了法法衔接。

实现公务员“职务职级并行”

“涨工资了！”

这是新修订的《中华人民共和国公务员法》2019年6月正式施行后，许多基层公务员首先感受到的不同，不过，变化不只于此。

自2006年1月1日施行，公务员法已经走过了13个年头。作为我国干部人事管理第一部基础性法律，公务员法的实施取得了显著成效，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了基本依据。

13年后公务员法首次修订，则标志着我国公务员管理法治化、规范化、科学化进入新阶段，对于建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍意义重大。

蒋清华认为，新公务员法最大的亮点是，充分体现了以习近平同志为核心的党中央在新时代对公务员队伍提出的新的、更高的要求。例如，新公务员法第59条为公务员列出的“负面清单”中，增加了公务员不得散布有损宪法权威、中国共产党和国家声誉的言论，不得挑拨、破坏民族关系，不得违反家庭美德等。

“这些都非常具有针对性，对坚持党的全面领导，加强平等团结互助和谐的社会主义民族关系，培育良好家风和社会风气，都具有十分重要的作用。”蒋清华表示。

此次修订，共作了70多处修改，其中最受到公众关注的，就是公务员的职务与职级并行制度。该制度通过职务和职级两条线，可以让公务员有比较清晰的晋升渠道，意味着公务员特别是基层公务员不必再为争职务而困扰。

王立峰认为，“职务职级并行”通过推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩，是对传统公务员管理体制的重大改革和制度创新，紧密契合了十九届四中全会提出的推进国家治理能力与治理现代化的中国特色的国家治理体系。

他认为，这一制度改革不仅有利于调动广大公务员的干事热情，也健全了公务员的激励保障机制。相比过去的公务员晋升机制，“职务职级并行”一方面有利于建立公平合理的公务员晋升机会，进一步拓宽了公务员上升的渠道，体现正确的用人导向；另一方面通过职级与待遇挂钩，则形成了能上能下、绩效分明的激励保障体系。

另外，与新修订的公务员法同步施行的，还有中共中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》。

对于二者之间的关系，蒋清华介绍说，公务员法确立了公务员职务与职级并行这一新的制度，其具体制度设计就通过《公务员职务与职级并行规定》来明确。其与公务员法之间是基本法与实施法的关系。

“值得说明的是，根据党的十九届三中全会关于党和国家机构改革的决定和方案，中央组织部统一管理公务员工作，国家公务员局并入中央组织部，中央组织部对外保留国家公务员局牌子。所以，《公务员职务与职级并行规定》由中办印发、中央组织部负责解释，是一部党内法规。这也是公务员法规定的公务员制度坚持党的领导、坚持党管干部原则的一个体现。”蒋清华说。

党规体系各板块均衡推进

除了全国人大相关立法外，梳理2019年出台的一系列党内法规也可以发现，党内法规制度体系建设进一步加快。

蒋清华介绍说，党的十九大之后，党中央制定了中央党内法规制度建设的“二五”规划（2018－2022年）。2019年党内法规制度建设，着力搞好制度“供给侧结构性改革”，内容涉及党内法规体系的4大板块，很好地执行了“二五”规划，实现了党规体系的各个板块均衡推进。

例如，2019年出台的《中国共产党政法工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党宣传工作条例》等属于党的领导法规；《中国共产党农村工作条例》《中国共产党党组工作条例》（修订）等属于党的组织法规；《中国共产党党员教育管理工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》（修订）、《公务员职务与职级并行规定》等属于党的自身建设法规；《中国共产党问责条例》（修订）、《党政领导干部考核工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等属于党的监督保障法规。

王立峰则指出，2019年的党内法规制度体系建设，体现出了党内法规的制度属性更加明确的特点。

“新修订的《中国共产党党内法规制定条例》以‘党内立法法’的地位明确了党内法规的三重属性：政治意识形态属性、法治体系属性与政党规范属性。该条例也清晰地界定了党内法规的科学内涵，即‘党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度’。”王立峰说。

“2019年的党内法规制度建设还有一显著特点是执行更具操作性。”王立峰表示。

他解释说，《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》的出台，破除了党内法规的执行难题。通过执规责任制的规定，党员干部带头严格执行党内法规，从而也会带动广大党员、干部以尊崇的态度、敬畏的精神守规用规护规。

此外他认为，《中国共产党问责条例》时隔三年再修订，利剑直指问责泛化与问责乏力问题，坚持严管与厚爱相结合的原则。党内问责与执纪监督共同聚焦管党治党政治责任，坚持严字当头，着力提高党的问责工作的政治性、精准性、实效性，体现出了党和国家监督体系的进一步完善。