机长职权及行使需细化、规范

——基于《商业运输运营人运行合格审定规则（征求意见稿）》第135.373条的思考

□特约撰稿 李样举

中国民用航空局近日公布《商业运输运营人运行合格审定规则（征求意见稿）》（简称意见稿）公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年12月26日。笔者认为，从意见稿“第135.3条中的适用范围：（i）旅客座位数（不包括机组座位）不超过30座”看，民航商业运输仍具有较强的公共运输属性。因此，现有公共航空运输安保要求对其仍具有一定借鉴意义。但纵观该条款的表述，无论是从立法技术、机长权力属性还是从机长权力运行实践，意见稿涉及的机长职权内容等仍有进一步细化的必要。

其一，意见稿对机长职责规定内容过于原则，未充分实现具体化功能。法律用语力求简明，要减少不确定法律概念使用。日本法学家穗积陈重说：“法典之文章用语，最易平易简明，使多数人了解。”意见稿第135.373条中“对……安全负责”“对……运行和安全负责”，该如何负责未言明。按照现有立法层级看，意见稿属“部门规章”，用语理应更简明，但现有表述，其并未达到“明”“确”等要求。

其二，意见稿虽明确了机上安全的责任主体，但易导致机长管理裁量权滥用。从现有规定看，它明确了机上安全的责任主体。但结合具体规定看，事发时，机长如何处置、有权采取哪些措施，其内容语焉不详，并未做进一步描述，整体规定内容仍相对笼统，反观公共航空运输领域曾出现的机长因擅自用权发生的事件，现阶段机长管理裁量权滥用仍存在。基于此，笔者认为，民航商业运输相关制度建设应充分吸收公共航空运输安保制度建设经验，在制度设计上做好提前预防。

其三，机长权力不应因商业运输、公共旅客运输而改变其公共权力属性。机长权力最初参照船长权力而来，1963年制定《东京公约》时，为赋予机长在案件发生时拥有一定的处置权限，迅速恢复航班飞行，特别规定了机长权力事项，如采取管束措施、搜集证据、移交等。1996年我国制定民航法和《民用航空安全保卫条例》时，参照《东京公约》明确了我国机长的权力，如拒绝起飞权力、采取管束措施权力等。目前普遍认为，该权力属于一种类似治安管理权的权力。据此，机长权力本质上是一种公共权力，具有鲜明的公权力属性。作为公权力，必定有边界，必然受权力内容、权力行使程序制约。但从意见稿第135.373条的规定看，机长权力的边界并未得到相对清晰的描述、展现。

其四，机长的双重身份及安全与安保的区分需要。从目前我国民航立法及相关制度看，机长既是机上的最高行政管理者，也是飞机运行的技术权威，既负责机上安全运行，也负责安保事件处置。但意见稿仅规范了民航商业运输的安全运行，在安保方面并未规定，这一立法思路与目前公共航空运输安全与安保二分的思路一致。但从目前公共航空运输安全运行与安保运行实践及其存在问题来看，笔者认为，有必要在该规章中对安全运行与安保监管进行规定，以便于为今后安全与安保工作的明确区分做好铺陈。

笔者认为，虽然民航商业运输与公共旅客运输不可同日而语，但公共航空运输对民航商业运输的借鉴意义仍存在。在这种情况下，为更好地规范民航商业运输机长权力行使，笔者建议，在意见稿第135.373条增加两款，第一款围绕“对……安全负责”“对……运行和安全负责”对机长职权进行明确、细化；鉴于安全职责与安保职责的区分，可把“关于机长安保职权的行使要求可参照民航商业运输安保相关规定”作为第二款，留待今后商业运输安保相关制度完善之后链接引用之需。

（作者系法学博士，中国民航管理干部学院国际民航组织安保培训中心、民航政策与法律研究中心讲师）