建立清单制度推进基层治理法治化

□张清 奚望

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。该决定集中概括了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，深刻阐明了加强和完善国家治理必须坚持的总体要求、总体目标和重点任务，是完善和发展我国国家制度和治理体系的纲领性文件。《决定》强调“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，并在具体规划中明确要求“构建基层社会治理新格局”。社会治理是社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容，基层治理现代化是推动国家治理现代化的出发点和落脚点。

基层治理的现代化、法治化具体体现在：治理主体由单一到多元，实现由政府掌控和管理向政府、人民群众、社会组织、市场等多种主体共同参与并共享治理进步成果的转变；治理方式从传统的政府管控模式逐渐转向传统型和智慧型的复合模式，强调在党委领导、政府负责的基础上，注重民主协商、社会协同，引入新兴治理方案，不断发展多元化纠纷解决机制。

基层治理现代化的关键

基层治理现代化的关键是基层治理法治化。基层治理现代化意味着基层社会的治理模式朝着更先进、更多元的方向发展，而法治是规则之治、程序之治，它能保障基层治理现代化在规范化和制度化的轨道上顺利进行，是基层治理现代化的关键内容。基层治理法治化是指在基层行政区域内推进依法行政、严格执法、公正司法、全民守法，将基层工作纳入中国特色社会主义法治体系，使法治对基层治理新格局予以引领和规范；其基本要求是围绕法治中国建设大局，将基层的一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入法治建设的范围。

推进基层治理法治化是治理现代化的时代要求，也是对依法治国基本方略的坚持，是维护人民群众合法权益的重要手段，也是实现基层社会和谐稳定的坚强保障。只有在法治框架之下，才能有效构建政府与社会之间的良性沟通机制，规范政府治理举措和社会自治行为，将“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”的显著优势转化为治国理政的实际效能。

基层治理的法治化之路

首先，要加强对公权力的规范约束，健全“三个清单”制度。推动基层治理法治化的重要主体是基层政府，在治理过程中，首先要规范的是公权力的运行，建立“三个清单”制度，为法治化进程提供基础前提。一是建立问题清单，将治理过程中出现的难以处理、法律上没有明确规定和执行上难以起效的事务统计起来，并着重调查和记录政府与人民、人民与人民在基层治理中展露的矛盾，按照问题本质整理归类，形成系统的问题清单；二是建立权责清单，针对治理过程中展露的问题开展反思，坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”，将基层政府的治理行为纳入法治轨道中，将基层政府工作部门行使的各项职权及依据、行使流程、对应责任都以清单形式明确列举，向社会公布，旨在解决基层治理过程中越权滥权以及权责不一、各部门互相推诿和效率低下的问题，也为社会群众提供知情和监督的通道；三是建立绩效清单，将基层治理主体的治理成果作为绩效考核的依据，促进基层政府和相关工作人员积极履职、提高工作能动性，促进政府更好地提供精准化、精细化服务，解决治理人员松散庸懒、不作为问题。

其次，重视法治队伍建设，提高法律服务质量。在基层治理法治化过程中，基层法律工作人员是制度实施的引领者，是最直接接触实际问题的群体，是在政府和社会之间的桥梁。然而，基层法治工作面广量大，法治机构设置不完善、法治队伍配置不稳定等问题仍存在，为使基层法治工作机构和人员适应基层治理任务的新要求，必须重视法治队伍建设，提高法律服务质量。建设高素质的法治专门队伍，要整合基层公检法司力量，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平；加强法律服务队伍建设，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍，发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍，推动法律服务志愿者队伍建设，为基层社会提供多层次、可选择的优质法律服务；要坚持以马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论为指导，立德树人、德法兼修，培养大批高素质法治人才。

再次，激发社会组织参与活力，用智能化手段提升法治化效能。积极培育社会组织，要重视提升更多社会组织的参与意识和动力，这也是对坚持人民为中心的发展思想的彰显。现阶段的社会治理导向是重心下移，基层群众也展现出各类不同的诉求，对社会组织的需求也呈现出多元化的趋势。基层政府应当给予社会组织更多的法治指引，指导发挥团体章程、乡规民约及市民公约的基础性作用。同时，采取多元方式推动社会组织发展，主要途径有政府购买服务、增加公益投资等。在政府与市场都无法有效提供公共产品和服务的关键领域，推动社会组织积极参与，扩大社会组织的涉及领域，赋予社会组织更多的资源和更大的空间。互联网、区块链等新技术的运用，是推动基层治理向科学化、智能化发展的关键抓手之一。同时，推动基层治理法治化，要注重综合运用多种现代化手段，满足人民群众的多层次需求。

（作者分别系扬州大学法学院教授、广陵学院院长，扬州大学法学院硕士研究生。本文系国家社科基金重点项目“18AFX002”阶段性成果）