从明清“改土归流”看少数民族地区的地方官制

土官土司和流官制度

  提起明清时期的“改土归流”，很多人都不会陌生。作为中央政府加强对地方少数民族统治，维护边疆稳定的一项重要措施，它曾经发挥了比较大的作用。如果我们细究历史会发现，其实历朝历代对于少数民族的管理都有自己的一套政策和措施，比如辽代在中央实行北南面官制度，同时在汉族人聚集的地域（如燕云十六州）则倚重汉人，实行汉人管理汉人。这一做法对后来的金朝、元朝都有影响。

  土司土官并不是在明清时期出现的，其历史可追溯到元代，用于封授给西北、西南地区的少数民族部族首领，土司的职位可以世袭，但是袭官需要获得朝廷的批准。元朝的土司有宣慰使、宣抚使、安抚使三种武官职务。明朝与清朝沿置土司，自明朝起，增加了土知府、土知州、土知县三种文官职务。土司对朝廷承担一定的赋役、并按照朝廷的征发令提供军队；对内维持其作为部族首领的统治权利。“流官”是相对于“土官”而言，在四川、云南、广西等省区少数族集居地区所置地方官，有一定任期，相对于世袭的土官而言。元代以来，中央王朝对西南边疆少数民族采取绥靖政策，一些少数民族首领被授予土官之职，形成了土司制度，土司制度的推行，沿袭到清代前期，其中个别土司“世袭”到民国年间。受封的土官多为彝族，也有白族、傣族。明洪武十四年(1381年)，明军入滇，土司们纷纷归降，朝廷保留了各路土司所世袭的土官之职，并按其官衔分封为：土知府、土同知、土府通制、土府经历等。最大为州府一级，最小者类同乡保长。明代在承袭元朝的土司制度时又委派“流官”到云南境内任职，掌握军政大权，巩固中央集权制度。而后，在实施“改土归流”政策时，土司们极力反抗，一场地方势力与中央势力的争斗一直延续到清朝。清朝初年开始，土司制度已名存实亡，一部分能延续下去的土司家族，也属特殊情况。

“改土归流”的实施及传统意义

  从元代开始设置的土官土司，在明清时期得以继续发展完善，但这并不能掩盖这一制度的弊端，实际上这一制度从产生开始就有很多争议和弊端。“土司制度”是元中央与地方各民族统治阶级互相联合、斗争的一种妥协形式，是封建王朝统治阶级用来解决西南少数民族地区的民族政策，其义在于羁縻勿绝，仍效仿唐代的“羁縻制度”。

  在土司统治下，土地和人民都归土司世袭所有，土司各自形成一个个势力范围，造成分裂割据状态，从而使民族之间和民族内部产生仇恨和战争。明朝在平定云南之后就根据云南少数民族的特点，在广大少数民族地区实行土司制度。可是随着社会的不断发展和进步，土司制度的弊端越来越明显，已经不再适合边疆少数民族地区的发展和中央的统治了。土司统治下，人民生活艰难，同时也严重阻碍了社会经济的发展。土司之间，土司内部也时常斗争，相互抢劫村寨，滥杀无辜，使人民遭殃，影响了边疆的稳定。土司拥有自己的武装，他们利用自己的兵丁镇压当地人民，抗命朝廷，叛乱不绝。土司制度的长期存在，不利于国家的统一。随着历史的发展，土司制度的落后性与弊端日益突出。废除土司制度已成为历史发展的必然。

  在明朝末年的时候，在一些条件比较成熟的地方首先就废除了土司，改以流官取代土官，实行改土归流。清朝雍正四年（1726），云贵总督鄂尔泰数次上疏，全面阐述改土归流的必要，奏请立即推行。他建议对不法土司用计擒为上，以兵剿为次；使其自动投献为上，勒令纳土为次；既要用兵，又不专恃用兵。以武力相震慑，力争以政治手段解决。清政府在改土归流地区，清查户口，丈量土地，征收赋税，建城池、设学校，原来土司只交纳很少的贡赋，而将残酷掠夺属民所得的大量银两尽收于己。改土归流后，变革赋役方法，废除原来土司的征收制度，与内地一样，按地亩征税，数额一般少于内地。土民所受的剥削稍有减轻。改土归流的地区，包括滇、黔、桂、川、湘、鄂六省，其中贵州省改土归流的地区之广，大约相当于原设府县的面积。改土归流所涉及的民族很多，有苗族、彝族、布依族、侗族、瑶族、水族等。

  元朝对西南边疆地区的设治和经营也具有相当大的规模，主要表现在先后设置万户府和行省，利用土官进行统治，开展军民屯田和设置驿传，提倡儒学和加强对宗教的利用等方面。明朝为加强对西南边疆地区统治采取的措施，主要是设置布政司、都指挥使司和提刑按察司，建立和健全土司制度，进行大规模的汉族移民垦殖与改土归流。这些措施具有民族压迫和剥削的一面，但也促进了边疆少数民族地区的发展。龙云是云南近现代的著名人物，他于20世纪20年代初登上云南政坛，自1927年任云南省政府主席达18年之久。在龙云时期云南的边政建设中，龙云政府在云南边疆保留土司制度，划分土司地区并加设行政官吏。

  土司制度是伴随着西南各民族从“化外”到“内属”的发展过程而产生的，它是封建统治者对西南各民族采取的一种特殊的统治方式；但设置土司绝不是最终目的，这一点封建统治者十分清楚。土司制度至清代已十分完善，与前代明显不同的是，清代尤其是改土归流后设置或保留的土司，与流官的区别仅在于世袭、无俸禄而已，表明清朝对边区的控制和管理大大超过了元明两朝。清朝所进行大规模的改土归流，集中反映了封建政府控制边区的强烈要求，具体表现是清朝在政治上要控制边区安靖地方、巩固中央集权，军事上要控制战略要地巩固国防，经济上要从西南边区获取更多利益，在思想文化上要以汉族的正统观念影响西南各民族，达到“以夷化夷”的目的。

  从元朝开始，经历了明清时期，直至近代，西南地区的少数民族管理始终在不断的摸索和发展中。新事物的产生终归有它不完善的地方，甚至是错误和缺陷。土司土官制度尽管有其进步的一面，但由于这一制度的弊端大于利益，逐渐为统治者抛弃。