检察机关提起公益诉讼之生态环境恢复

检察机关提起公益诉讼后，主要采用修复、赔偿两种方式恢复生态平衡。赔偿资金监管，通常有财政专户、法院专户、生态环境行政机关专户等模式。行政公益诉讼判决下达后，不履行的，也可向上级、监察委、人大等报告。

“责令区林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。”

2017年2月27日，江苏响水县检察院向法院提起行政公益诉讼，请求确认该县林业局依法履职不力等。该林业局应诉后，及时整改，对涉案当事人作出行政处罚，责令补种林木235株。

“判处被告承担生态环境修复费用8万元，在本判决生效后6个月内对本案焚烧危险废物的现场及周边40余亩土地上进行植树造林，恢复植被，并养护3年，以达到植树造林要求。”2018年2月6日，江西抚州中院对抚州市检察院提起公益诉讼案如是判决。

“起诉只是手段并非目的。”广州市法学会诉讼法学研究会副秘书长、华南理工大学法学实践教学中心副主任黄旭东说，检察机关提起环境公益诉讼目的在于有效治理环境、维护公共利益，诉讼只是其履行法律监督职能的第一步。起诉后，仍要督促被告履行环境修复义务。

山东大学法学院副教授刘加良说，检察机关提起的公益诉讼分民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼。在提起民事、刑事附带民事公益诉讼前，检察机关须履行诉前公告程序以督促适格主体起诉，没有适格主体或适格主体不起诉，检察机关方可起诉。

检察机关提起公益诉讼后，具体如何敦促被破坏生态环境恢复？黄旭东说，对被诉后能够主动承担环境修复责任的，检察机关通常会与其进行调解，以提高环境修复效率；对起诉后主动履职或纠正违法行为的，检察机关的诉讼请求全部得到实现的，可依法予以撤诉。

刘加良补充说，提起行政公益诉讼前，检察机关须向相关行政机关发出诉前检察建议书以促使其纠正违法行为或积极履职。重庆大学法学院博士研究生郭成根据调研经验说，检察建议，检察机关通常会通过诉前圆桌会议、听证、公开宣告、当面送达等方式进行。

检察机关提起公益诉讼后，被破坏生态环境恢复问题通常如何处理？就现有办理案件情况来，主要是修复与赔偿，即对已污染、破坏环境进行修复，并对当事人进行罚款赔偿。其中，生态环境被破坏后，检察机关要求当事人及涉案行政机关进行复绿的案件较常见。

复绿

响水县检察院对当地林业局提起公益诉讼后，要求涉案当事人补种林木。2016年8月，当地居民支某某等人在未办理砍伐证情况下，擅自砍伐林木。伐木期间，砍伐者王某某被树砸中当场死亡。后经响水县林业局鉴定，支某某等砍伐杨树47株，活立木材25余立方米。

案发后，支某某等人被法院以滥伐林木罪分别判处1500元至3000元不等罚金。响水县检察院在履职中发现，支某某等虽已承担刑事责任，但其行政违法行为未被追责。按照我国森林法，滥伐林木需补种滥伐株数5倍树木，并处滥伐林木价值2倍以上5倍以下罚款，遂向该县林业局发出检察建议。

响水县林业局认为，按照“先刑后行、刑事案件优先”理念，支某某等已承担刑事责任，该刑事处罚已吸收了行政处罚。检方认为，我国行政处罚法规定的“法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金”，并不能免除支某某等人的行政处罚。

但响水县林业局逾期回复响水县检察院称，拟待法院作出刑事判决后再对支某某等人作处理决定（实际已判决）。2017年2月27日，响水县检察院向法院提起行政公益诉讼，请求确认响水县林业局依法履行森林资源保护职责，并对支某某等人予以行政处罚。

接到应诉通知后，响水县林业局积极整改，纠正违法行政行为，对支某某等作出行政处罚，责令补种林木235株。2017年3月10日，在响水县林业局监督下，支某某等人在响水县张集中心社区何圩中心路南北两侧植树250株，响水县检察院随后及时变更诉讼请求。

类似案件不在少数。刘加良说，近年来，检察机关在公益诉讼中有效助力当地被破坏生态环境恢复的案例很多，就全国范围来看，山东、贵州、福建、江苏等地检察机关做的较好。其中，贵州锦屏县检察院诉该县环保局行政公益诉讼案，还被最高检列入指导性案例。

郭成说，检察机关提起涉生态环境类公益诉讼，既发挥部门合力共同治理环境污染，又结合实践提出了环境损害后如何进行修复、“替代性修复”等建议。它在履行司法职责保护环境的同时，也细化了行政机关的环境保护履职清单，减少了不作为、乱作为现象发生。

黄旭东说，目前，有的地方正在试行林业资源补种复绿的环境修复性司法模式。如广州检察机关与林业、森林公安部门深化合作，建立公益诉讼补种复绿基地，专门恢复受损森林资源，切实解决长期以来涉林案件刑事司法和行政执法衔接不畅、行政机关以刑代罚问题。

公益诉讼判决生效后，被告履行环境修复义务时，该由谁监管？郭成认为，依据我国宪法、民事行政诉讼法、检察院组织法等法律法规，检察机关办理公益诉讼案件的主要任务是充分发挥法律监督职能。因此，应当由检察机关肩负起生态环境修复工作的监督责任。

刘加良表示赞同。他认为，根据民事诉讼法，检察院有权对法院的执行活动进行监督。同时，检察院是诉讼请求的提出者、公共利益代表者，其有监督被告履行义务的动力和能力。

黄旭东说，环境保护有赖于行政执法，但行政机关违法作为或不作为才使得通过公益诉讼进行司法监督。因此，检察机关执行对被告环境修复义务行为的监管更合适、合理。

赔偿

锦屏县检察院诉该县环保局案胜诉后，涉案企业被处罚、关停，也由此引来一个新问题：类似情况该如何处理？江苏泰州“天价”环境公益诉讼案提供了另一个思路：赔偿+修复。

江苏泰州市常隆、锦汇等6家化工企业，2012年1月至2013年2月，将其生产过程中产生的副产酸，交给无危险废物处理资质的4家公司处理，其以直接排放和偷排等方式将副产酸倒入当地河中。该事件曝光后，14人因犯环境污染罪被分别判处有期徒刑和罚金。

泰州市环保联合会随后向泰州市中级法院提起环保公益诉讼，要求涉案的6家化工企业赔偿环境修复费，泰州市检察院支持起诉。经审理，一审法院支持检方及泰州市环保联合会的诉讼请求，判决6家化工企业赔偿环境修复费用1.6亿余元，并支付鉴定评估费10万元。

一审判决后，涉案企业均上诉。二审法院维持上述判决。二审判决后，6家公司申请再审。2016年1月21日，最高人民法院裁定驳回再审申请。2017年3月，该案选入最高法发布的环境公益诉讼典型案例。这是我国迄今为止中国判赔额度最高的环保公益诉讼案。

该案一审审判长、泰州中院副院长纪阿林说，长期以来，我国环境侵权损害赔偿只对直接经济损失赔偿，未对环境修复费用赔偿。在该案中，法院引入“污染修复虚拟成本”概念，由此确定6家化工企业赔偿环境修复费用合计1.6亿余元，极大地震慑了污染破坏环境行为。

上述案件，中国环境报评析说，二审法院江苏省高院不仅确认污染企业应当赔付高额环境修复资金，而且就其具体履行方式做了精心设计：一方面允许企业申请延期一年缴付40%的赔付资金；另一方面引导企业通过自行实施技术改造，对产生的副产品和废物循环利用，并规定若技术改造产生实际效果，可以相关证明在40%额度内抵扣赔付金额。这样不但引导、鼓励企业主动实施技改，而起到了有效降低环境破坏风险的作用。

类似实践被广泛使用。如“吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫计局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”中，判决江源区中医院在3个月内完成医疗污水处理设施整改。“湖北十堰市郧阳区检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案”中，涉案当事人将罚款及加处罚款全部缴清，在被毁林地补栽苗木，并按要求至少对补栽苗木进行为期3年的管护。

赔偿、罚款、修复，成为涉环境类公益诉讼案件后续处理的重要方式之一。通常情况下，环境损害赔偿款交到哪里？泰州“天价”环境公益诉讼案赔偿款打入泰州市环保公益金专用账户。白山市、十堰市郧阳区涉案者则将相关赔偿款支付至当地财政部门，即上缴国库。

郭成说，我国现有法律尚无明文规定生态环境损害赔偿金管理问题，各地做法不同。实践中，按照管理主体性质，可分为公权力机关、非公权力机关。前者如财政局、环保局、法院设立生态损害赔偿金财政专户，后者如通过全国性公募基金会或专业信托机构进行管理。

刘加良说，就目前情况来看，检察机关提起的涉环境类公益诉讼赔偿款项的监管，主要有财政专户、法院专户、生态环境行政机关专户等模式，赔偿款项使用的充分性、及时性、针对性不是很理想。他建议，由法院、生态环境行政机关、检察院三方共管、法院主管。

黄旭东说，目前，生态环境损害赔偿款项管理无统一规定，有的将其作为政府非税收入全额上缴同级国库；有的由检察、法院、财政、环保部门共同设立专项账户并确定主管部门使用。他认为，鉴于环境修复工作的专业性，应由环保部门负责使用，并适当向社会公开。

另外，民事纠纷判决下达后，常会遇到当事人不履行的情况。检察机关提起公益诉讼胜诉后，当事人不履行怎么办？郭成说，检察机关可督促法院采取强制措施，法院可对主要负责人或直接责任人员进行罚款处罚，对行政机关拒不履行判决、裁定的，可向上级机关通报、公告。

刘加良说，行政公益诉讼判决行政机关败诉的，若判决中有可执行的内容，不履行的概率非常小。如果其不自动履行，检察机关可向其上级机关或监察机关通报，向人大和党委报告。

黄旭东说，按照我国民事诉讼法、行政诉讼法，不切实履行法院判决的，可依法追究刑事责任。他建议，检察机关加强与监察委协调衔接，发布涉案单位执行黑名单。对无特殊原因不执行判决、导致社会公共利益继续受侵害的，可启动对相关行政机关责任人的问责程序。