专家解析法律法规为何“落实难”

法规施行过程中遇到诸多障碍，不仅仅是执法部门和机构的问题，也有立法本身的质量问题，还有人们固有的行为习惯和思维方式、配套制度不足等原因，这些都可能导致相关法律法规颁布后难以落实。

垃圾分类、“禁烟”“限塑”、禁止行人闯红灯、子女要经常回家看望老人……

上述法律法规或者条款，都已经是老生常谈的话题，多年以来，这些法律法规或多或少都遭遇着“落实难”的问题。

事实上，法规施行过程中遇到诸多障碍，不仅仅是执法部门和机构的问题，也有立法本身的质量问题，还有人们固有的行为习惯和思维方式、配套制度不足等原因，这些都有可能导致相关法律法规颁布后难以落实，甚至沦为“一纸空文”。

近日，民主与法制社记者采访了多位法律学者，深度剖析了一些法律法规“落地难”问题。

立法质量问题影响法律落实

近一段时间以来，随着上海的生活垃圾管理条例正式施行，我国的垃圾分类立法工作似乎走进了“快车道”，各地法规条例也纷纷落地，进一步推动着垃圾分类进程的加快。

立法后垃圾分类工作进程的加快，也在引发人们的思考：遭遇落实难的法律法规，是否在立法层面上也存在探讨的地方？

西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心副主任李昌林表示，相关法律法规“落实难”，在立法层面上可能出现的主要问题是立法的科学性和民主性不够。

李昌林表示，在立法阶段，民众应该充分参与讨论，“其实这种讨论也是普及法律知识的一个重要途径。”李昌林说，此外，有些法律法规落实难，就是因为法律规定过于笼统，可操作性不强，甚至没有考虑规定的实施，“这是立法不够科学的体现。”

辽宁师范大学法学院教授梁剑兵则认为，除了立法科学性和民主性不足外，没有前期的立法预算也是导致法律落实难的重要原因之一。

他解释说，以环保领域的立法为例，在法律实际施行阶段，企业或者个人更换环保标志、环保材料等，都需要一定的费用，如果没有立法的预算和财政补贴，这部分费用全部都由企业或个人承担，必然会影响到企业和个人配合法律实施的积极性。法律法规应该有利导功能，而财政预算是法律实现利导功能的必备条件。

另外，中国政法大学法学院教授雷磊指出，有一些法律落实难，主要是因为法律条款的可实施性比较低，而这主要是基于两种情况：一方面，立法者有时出于美好的想法进行立法，没有经过严格科学的立法程序，就其可行性问题进行充分的论证；另一方面，则是相关部门为了落实某些中央精神或者政策，出于时间压力匆匆出台了一些操作性较弱的政策性条款，使其成为难以落实的法律条文。

行为习惯的改变

是个渐进的过程

雷磊认为，“垃圾分类”“限塑”，以及禁止“中国式过马路”等相关法律法规的难以落实，首要的原因就是相关法律规定与多年来形成的群体习惯或社会习惯相违背，“这种行为习惯的力量是非常强大的”。

他介绍说，在欧洲国家，80%~90%的家庭都准备了一个专门的布制购物袋，在出门购物时随身携带，而我国的“限塑令”在实施过程中，显然没有实现这种生活习惯的改变。

另外，在行人闯红灯等问题上，法律虽有明文规定，但“法不责众”的现实会给执法造成很大压力，要把人们的行为习惯给扭转过来需要投入不小的成本。

李昌林也认为，很大程度上，诸如“限塑”“禁烟”等法律法规，并不是落实难，而是人们长期以来的生活习惯有其固有的惯性，改变人的习惯将是一个渐进的过程，不会一蹴而就。

对于这种因为习惯性难以改变造成的“落实难”，华东师范大学法学院讲师周万里认为，这是轻视合规教育和合规文化，缺少全方位、持续性的治理理念的结果。

他表示，现有经验表明，合规文化的塑造能够从根本上促进公民遵守这些规定，让公民发自内心去进行垃圾分类等工作。而现有的措施主要是政府下达命令，通过媒体宣传相应的制度和违规惩罚措施，却忽视了长期、持续地培训、教育、宣传活动。

“如果通过规则制定阶段的早期宣传，后期的培训教育宣传等，形成一种保护环境、爱护环境、尊重他人的合规文化。在合规文化的指引下，规则落实不是问题。”周万里说。

缺乏相应配套措施和

基础设施建设

湖南省法学会环境资源法学研究会会长、湖南师范大学法学院教授李爱年在解读《上海市生活垃圾管理条例》时表示，与以往同类条例相比，上海市出台的条例更加具体和规范，并且已经取得一定成效，这就证明了加强立法、细化条例对于落实垃圾分类、“限塑令”“禁烟令”这种类似的工作确实可以起推动作用。

不过，李爱年表示，仅仅依靠立法路径是远远不够的。在推行类似法规条例的过程中，严格执法、加强宣传教育、加强基础设施建设等同样重要。目前来看，这些“落实难”的法律法规在这些方面显然有些滞后。

李爱年认为，对于上述环境保护类法规条例的“落实难”问题，配套措施要跟上：首先需要持续强化环境监管执法，坚持源头严防、过程严管、后果严惩的原则，不断加大环境监管执法力度；其次，也要强化环保法治宣传，提高人们的环境保护意识；再次，还要不断强化政府责任制，加大生态环境损害的司法救济等。

雷磊则表示，对这类出台多年但难以推动落实的法规条款，实现全面“落地”很难一蹴而就，要做好分步推进、多方配合的工作。例如在“限塑”工作上，要从源头上做好治理，不能把所有压力集中在一个环节，另外还需要进一步加大执法力度。

“道德入法”不具强制力

在诸多“落实难”的法律法规中，有一类较为特殊的，就是“道德入法”。2012年12月28日修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定：家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。这也是中国首次将“常回家看看”纳入法律。

此外，见义勇为受益人应该向见义勇为人员致谢等内容也早已被写进地方相关条例之中。这类条款大多数并没有规定罚则，其如何落实自然也就没有标准答案。

梁剑兵认为，这类法律条款更多是表达对主流的、善良的伦理道德的支持，法律可以吸收道德成为一种法律原则，而这种道德并不具备可强制执行效力。

李昌林则表示，立法要倡导正确价值观，把社会主义核心价值观体现在立法中是建设社会主义法治国家的必然要求。

“怎么才算‘常’回家，通过电话、视频等方式问候父母，给予家庭经济支持就不算是尽孝道吗？”李昌林认为，把此类道德规范上升到法律层面，其本身不具备太多执行力，每年回多少次家也受到很多主客观条件限制，不可强求一律。

不过雷磊对于这一问题则有着不同的看法，他认为任何社会的法律都会容纳一定的道德内容。“常回家看看”属于道德入法后法律中的一般性条款，司法实践中，法官需要做的其实是怎么恰当地将这种一般性条款在个案中转化为具体规定，“这其实是对法官的一种隐性授权。”雷磊说。