那些“落实难”的法律法规

随着史上最严垃圾分类管理条例的实施，公众再次聚焦到与垃圾分类一样，多年仍难彻底落实的“限塑令”“禁烟令”等涉及公共卫生、公共安全、道德素养等方面的法律法规上来。

近来，“垃圾分类”成为热门话题。事实上，垃圾分类工作在中国开展已经有将近20年的历史。过去，各大试点城市在进行垃圾分类工作时，也一直面临着“落实难”问题，垃圾分类的成效还不够显著。

不过，遭遇这种尴尬的，不仅仅只有垃圾分类。事实上，我国有诸多法律法规还存在着颁布多年但落实不彻底的情况。

“限塑令”走过11年

我国每年产生的大量垃圾中，“白色污染”始终是一个令人头疼的难题。

2007年12月31日，国务院发布了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，其中明确规定：“从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”。“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”。这就是如今被人们所熟知的“限塑令”。

不可否认，“限塑令”施行的前几年，在遏制“白色污染”方面发挥了巨大的效用。据2013年国家发改委公布的《“限塑令”实施以来的主要成效》显示，从2008年到2013年，超市、商场的塑料购物袋使用量普遍减少2/3以上，全国主要商品零售场所塑料购物袋使用量累计减少了670亿个，累计减少塑料消耗100万吨。

不过，随着时间的推移，快递外卖行业的发展迅速，塑料袋的生产和使用量近几年来却是在大大增加。《2017中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》显示，2016年，全国快递业塑料袋总使用量约147亿个，其中快递“直接使用”塑料袋数量约为68亿个，占比为46%，剩余的54%为电商平台和卖家的自带包装；封套总使用量约34亿个。其中99%为快递企业“直接使用”。

除了客观现实的挑战，“限塑令”本身也出现了执行力度逐年减弱的情况：2018年社会组织零废弃联盟发布的《限塑令十周年——商家执行情况调研报告》显示，在北京、深圳等9地1101家受调查线下商品零售场所中，提供不合规塑料袋店铺比例为78%，其中只有89家同时做到标识完整、厚度达标和收费这3项要求。除大型超市和全国连锁便利店外，其他类型门店有九成左右并未执行限塑令关于收费的要求。

另外，该组织调研后还发现，在23个使用塑料袋的外卖商家中，高达96%的外卖商家使用的是不合规塑料袋，主要问题是塑料袋标识不完整等。

此外，2018年是“限塑令”实施的10周年，不少新闻媒体也对“限塑令”的实施效果进行了大量走访调查，过程中发现，许多商超、市场等仍然会无偿提供塑料袋，即使对塑料袋进行收费，因为价格便宜，许多顾客仍然会选择直接要一个塑料袋，“限塑”成了“卖塑”。农贸市场则成为使用不合格塑料袋的“重灾区”，经常性地给顾客提供大量的超薄塑料袋。

有基层工商部门的执法人员曾表示，在执法取证时，工商部门对于厚度是否小于0.025毫米的塑料袋并没有检验资质，无从认定；由于“限塑令”限制的是免费提供塑料袋，而不是禁止提供塑料袋，对于免费提供，如无消费者检举很难取证；此外，很多时候工商部门在农贸市场查处的超薄塑料袋数量并不多，处罚达不到惩罚效果，检查过后又死灰复燃。

不过，塑料袋的过度过量使用问题并没有被忽视。今年4月4日，海南省生态环境厅发布《海南经济特区禁止生产销售使用一次性不可降解塑料制品条例（征求意见稿）》，对禁止生产销售使用的一次性不可降解塑料制品实行名录管理，开始由“限塑”迈向“禁塑”。

“禁烟令”的“最后一公里”

当下，人们对健康问题越来越关注，“二手烟”的危害等问题已经是一个常识，并且受到全社会的共同关注。另外，早在2003年，中国就签署了《世界卫生组织烟草控制框架公约》，要求所有的室内公共场所和工作场所全面无烟。

2011年3月，原卫生部公布了修订后的《公共场所卫生管理条例实施细则》，该细则中新增加了“室内公共场所禁止吸烟”等规定，并且在2011年5月1日起正式实施。

根据《公共场所卫生管理条例》相关规定，包括宾馆、公园、候诊室、候车（机、船）室，公共交通工具等在内的7大类28小类室内公共场所将全面禁烟，经营者须在这些公共场所设置醒目的禁烟警语和标志。这也就是人们通常所说的“禁烟令”。

随后，各地也开始执行“禁烟令”，并陆续有多地对“控烟”进行地方立法。据中国控烟协会2018年5月提供的数据显示，全国至少已有20个城市相继出台了公共场所禁止吸烟的地方性法规。

这些地方性法规也确实取得了一些成效，2015年6月1日，被称为“史上最严控烟令”的《北京市控制吸烟条例》正式实施。其中规定，凡是“带顶儿”“带盖儿”的室内公共场所将全面禁烟。根据北京卫计委透露的数据，2017年全年，北京责令整改不合格单位5359户次，处罚违法单位653家，单位罚款176.67万元；处罚个人3292人，处罚金额17.16万元；2017年，北京市成人吸烟率22.3%，吸烟人群399万人，比条例实施前下降了1.1个百分点，吸烟人群减少20万人。

虽然许多城市在“控烟”上做出了很大的努力，但是多地也出现了立法艰难的情况。早在2010年，江西南昌就尝试将控烟列入立法计划，不过时至今日，仍然还是没有立法的迹象。2012年，重庆也正式启动100%无烟环境创建目标，并开始推进控烟立法工作，但是最新消息显示，目前重庆的地方控烟立法工作仍然处在调研阶段。

此外，近年来的一系列事件也显示，“禁烟令”虽然取得了很大成效，但是彻底贯彻落实，仍然无法实现。

2018年，公共场所“无烟诉讼第一案”曾引发了极大的关注。因在普通旅客列车上遭遇二手烟，一大学生将哈尔滨铁路局（2017年11月更名为中国铁路哈尔滨局集团有限公司）告上法庭，索赔购票款102.5元，同时要求取消有关站台及该趟列车内的吸烟区、拆除烟具，禁止在上述区域吸烟。2018年5月，该案在北京铁路运输法院一审宣判，法院支持了该大学生的诉讼请求，要求铁路局在相关列车上拆除烟具，取消吸烟区。

2018年9月，深圳市民在茶餐厅用餐时，因劝阻一男子吸烟反遭殴打，此事件一度引发反响。另外，有媒体调查发现，多地的控烟法规条例即使在实施以后，有人在火车站、医院等公共场所吸烟的情况仍然屡见不鲜。

虽然多地已经出台控烟的法规条例，但是国家层面目前仍没有出台相应的全国性法律法规。不过事实上，早在2014年，《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》就已经向社会公开征求意见。目前，这一条例还是尚未出台，国家控烟立法的“最后一公里”还没有打通。

“中国式过马路”与道德入法

可以说，遵守交通规则，既是法律的要求，也是一项道德准则。但是一直以来，“中国式过马路”都是一个饱受争议的话题。《中华人民共和国道路交通安全法》虽然对行人闯红灯等相关行为有明确的法律规定，但是在法不责众等侥幸心理的指引下，乱闯红灯等现象在任何城市的街头，都随处可见。

为了遏制行人闯红灯现象，近几年来，北京、上海等多个城市或者城区上线了一种行人闯红灯抓拍系统，如有行人闯红灯时，通过技术手段，可以对闯红灯者的不良行为进行记录，甚至还会在街头大屏幕上进行公示，但是此类技术目前还没有实现大规模推广。

除了上述的摄像抓拍，为了整治闯红灯行为，近两年来各地的交管部门还想出了许多的新“点子”，如湖北省十堰市公安交管局就出了一招：违法行人将自己的违法行为发到微信朋友圈曝光、认错，集齐20个赞后才可离开；广东省钦州市公安局交通警察支队的办法则是，穿“我承诺不闯红灯”字样的蓝色马褂站路口体验交通疏导工作。

虽然一些新方法在整治闯红灯方面取得了一定成效，但是改变行人的行为习惯毕竟是一个漫长的过程，在现阶段，还是做不到杜绝闯红灯行为。

此外，“道德入法”落实难的问题，也备受社会各界人士关注。

2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确规定，家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。这一条款通常被解读为“常回家看看”正式入法，成为一项法律责任。

类似的条款在地方立法中也有体现，如2018年9月通过的《河北省老年人权益保障条例》中就提出，老年人患病住院期间，子女所在单位应当支持其护理照料老年人，给予适当陪护时间。

不过，由于执行标准不够明确，“常回家看看”往往在诉诸法院后，经由法官的裁量，才能进一步落实。例如，2012年修订的老年人权益保障法施行的第一天，江苏无锡就宣判了全国首例“常回家看看”诉请的案件：法院判决子女应每两个月至少需到母亲居住处看望问候一次，重大节日也应当至少安排两个节日期间内予以看望。

此外，2012年施行的《山东省见义勇为人员奖励和保护条例》也遭遇了类似的争议。该条例第23条规定：见义勇为受益人，应对见义勇为人员及其家庭成员表达谢意、予以慰藉。不过，如果被救的人不履行上述法律规定，该条例中也没有规定其应负怎样的法律责任。