“行政负责人应诉”助推法治政府建设

行政单位负责人出庭应诉制度，会积极履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

刚从某法院立案庭出来的夏军（化名）迫不及待地问自己的律师：“开庭后能见到国土资源局局长吗？”

这个当事人特别希望能见到被告机关领导。“最好是一把手。”夏军告诉记者，这样，他的问题十有八九会有解决的希望。

“民告官”的行政诉讼当事人，都期盼通过诉讼见到行政机关的负责人，进而解决相关的诉讼争议。去年2月出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）也进一步推动了行政机关负责人出庭应诉制度，确保行政纠纷能获得实质化解。

“告官见官”“出庭出声”“问题实质性解决”，随着行政机关负责人出庭率的逐步升高，法治政府建设进程中，一些疑难杂症正在迎刃而解。

强化“关键少数”法治意识

北京市通州区被确定为北京城市副中心以来，与副中心建设密切相关的违法建设拆除、土地征收、房屋拆迁、政府信息公开等行政诉讼案件数量逐年递增，通州区政府作为被告的次数也逐步增加。

2016年4月，通州区原区长祖鹏曾作为诉讼代表坐在被告席上。他领导的50位通州区基层干部在庭审中旁听。这一次，从区长到基层干部，都上了一堂生动的法治课。

自从施行行政负责人出庭应诉制度以后，连续三年，通州区区长参加过多起庭审应诉。区长代表区政府亲自出庭应诉，不仅宣誓厉行法治的决心和信心，还有利于教育行政机关及其工作人员增强法治意识，规范行政行为，推进全区依法行政工作。

去年年底，北京市首次公开了19年行政复议报告和行政复议典型案例，将通州区行政复议报告（1999-2017）及相关案件拿出来公之于众。

据通州区法制办主任张琴琴介绍，截至2017年底，通州区共办理行政复议案件968件，通州区还在北京市率先出台了《关于实行行政复议“三公开”制度的意见》。行政复议“三公开”，即行政复议工作报告公开、行政复议决定公开和行政复议典型案例公开。通州区法制办还将通州确定为北京城市副中心以来所办理的案件，精心选择36个典型案例编制成册，形成《通州区行政复议应诉典型案例汇编》，已经作为领导干部依法行政培训教材使用。

张琴琴解释，随着近年来行政复议案件数量逐年递增，申请人诉求日益复杂多样，对此，通州区政府坚持行政复议预防、保护和保障监督的职能定位，在提高办案质量的同时，逐步形成了行政复议工作报告公开、行政复议决定公开和行政复议典型案例公开的“三公开”制度，进一步加强了对行政机关具体行政行为的监督，提高行政复议机关办案工作的科学化、规范化水平。

“效果还是很明显的。”北京市第四中级人民法院副院长程琥告诉本社记者，行政机关负责人出庭应诉制度在提升行政机关依法行政水平、推动法治政府建设等方面具有明显优势。

今年4月底，浙江省杭州市特别组织了全市行政机关负责人出庭应诉工作总结交流会。会上，杭州市委常委、常务副市长戴建平强调，要通过行政诉讼查找剖析存在的问题及原因，研究制定解决问题的方法和举措，进一步强化“关键少数”法治意识，推动法治政府建设。

戴建平认为，推动行政机关负责人出庭应诉，对强化法治能力、建设法治政府、树立良好形象、保障人民权益都具有重大的现实意义。

既要“出庭”，也要“应诉”

据中国法学会行政法学研究会、法治政府研究基地发布的法治政府蓝皮书显示，当前，行政机关负责人出庭应诉的状况，已成为衡量一个区域依法行政水平和法治政府建设状况的重要指标。

据山西省高级人民法院近日发布的2018年度全省行政审判白皮书显示，全省法院行政诉讼中行政机关负责人共出庭975人次，出庭率仅20%左右，而且在二审程序中的出庭率更低。此外，有的行政机关负责人虽然出庭应诉，但一言不发，也没有真正发挥负责人出庭应诉的作用。

对于这类现象，海南省高级人民法院行政审判庭副庭长钟垂林表示，行政机关负责人既要“出庭”，也要“应诉”；既要站在行政机关的角度在法庭中就案件的事实问题、法律和程序适用问题向法庭发声，让当事人了解做出行政行为的来龙去脉，也要在庭审后就案件中发现的行政管理存在的问题向本单位发声，发挥负责人对依法行政的促进作用。

北京市平谷区司法局副局长贾志全告诉记者，该区2018年有12家行政机关负责人出庭应诉率达到100%，负责人出庭也切实推进了行政争议的实质性化解。这充分说明了各个行政机关对于负责人出庭应诉工作是高度重视的。

为了进一步规范行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作，推进法治政府建设，今年平谷区结合实际，修改了新的《关于行政机关负责人出庭应诉工作的规定》。新规定除了法律法规中应做内容，还明确将行政机关负责人出庭应诉工作纳入年度全区法治建设绩效考核，行政机关正职负责人出庭应诉情况作为重点考核内容。各行政机关负责人未按照本规定出庭应诉的，由区政府法制部门提请区人民政府予以通报批评。行政机关负责人、相关工作人员有中途退庭、不履行判决等诉讼活动的，按照法律法规有关规定依法给予处分。

“除了被诉行政机关负责人应当出庭外，行政机关出庭应诉人员更要积极配合人民法院查明案情，积极参与法院调解工作，有效化解行政争议。”贾志全说。

多名行政诉讼法官向记者表示，刚开始很多行政负责人都认为出庭是件不光彩的事，另外怕多说多错，直接委托律师说明。导致很多原告当事人情绪更加激动，矛盾上升，解决不了实际问题，行政诉讼是“空转”的。

“庭审过程除了了解事实，更能知晓本部门的执法状况，对于完善本机关本部门的工作机制，增强本机关部门的法治建设都有一个直接带头促进作用。”北京市第四中级人民法院行政庭庭长陈良刚告诉本社记者，有时候行政机关负责人出庭后，会对争议问题的背景和下一步的思路有相应的回应，也有利于矛盾的解决。

程琥告诉记者，行政负责人出庭后也会积极履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

实质性解决了政府诚信问题

“在实践中，我们也听到过一些案例，有的原告到法庭一看县长在被告席上坐着，有的就当场提出撤诉，说县长都亲自来了，我的气也消了，本来就是为了争一口气，也没有更多别的诉求。”目前，担任最高人民法院政治部副主任兼新闻局副局长的李广宇表示，行政机关负责人出庭应诉可以增强行政机关依法应诉的意识，可以提高他们依法行政的观念。

2016年，在广东省江门中院审理、以广东省司法厅为被告的系列案件中，司法厅副厅长亲自出庭，最终16起案件全部当庭撤诉；湛江经济技术开发区法院审理的一起因发电厂选址引发的被征地农民越级上访敏感案件中，环保局局长出庭应诉，当庭消解了群众的误会和顾虑，确保了重点项目的顺利进行。

“庭审中面对面的陈述，甚至双方辩论后，老百姓觉得自己与行政机关‘一把手’平起平坐，实现了诉讼地位的平等性，在心理上得到极大的满足，从而大大缓和了与行政机关的对立情绪，有利于行政纠纷的解决。”陈良刚告诉记者，行政机关负责人亲自出庭，对行政相对人存有异议之处耐心解释，对机关本身存在问题之处虚心改正，真正从源头上化解了官民矛盾，能更好地促进法律效果与社会效果有机统一。

“行政机关负责人出庭应诉是依法行政最集中、最生动的体现。”武汉市司法局副局长张金福认为，出庭应诉不是走过场，只有主动参与庭审，与群众沟通，才能起到规范政府行为、为解决行政争议创造平台的作用。

资深法官刘君（化名）告诉记者，以区县政府为被告的官司不可能每次都是区县长出席，一年好几百件官司，天天都有开庭。“要是每次都来的话，区长应该就在法院上班了。”刘君告诉记者，区长出席的话不仅仅是时间上协调，而且他还要做大量庭前准备工作和协调工作。一旦出庭，准备相当充足的，问题真的会得到实质解决。“庭上可能是谁对谁错唇枪舌剑的，开完庭当事人和行政机关工作人员会就问题讨论下一步怎么办。”刘君说。

业内专家也纷纷表示，行政负责人出庭后有利于促进双方换位思考，使得双方更加理性地看待所争议的问题，促进矛盾纠纷及时有效化解。通过行政机关负责人亲自出庭，可以更加有效地为行政诉讼案件审理规范化建设提供支持，能够及时、妥善、实质地解决行政争议，最终使行政审判功能得以更好地发挥。

程琥告诉记者，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，对法治政府建设和行政审判工作提出了新的更高要求，也会深化对行政机关负责人出庭制度的落实，进而规范行政行为，助推法治政府建设。