当前村民小组自治存在问题及对策

    习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，要求“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“三治”融合，是我国新时代对乡村治理模式的重大理论创新。改革开放以来，国家在农村全面建立村民委员会，办理基层公共事务和公益事业，开展议事协商，维护群众利益等方面，村民自治发挥了重要作用。但是，随着工业化、城镇化不断推进，村民自治制度实施也面临着新情况新问题，国家制定下发了以村民小组自治或自然村为基本单元的村民自治方案，这是加强农村基层组织建设，完善村党组织领导下的村民自治有效实现形式，形成规范有序、充满活力的乡村治理机制。村民小组自治工作围绕协商议事、办理公益事业、维护村民权益、调解矛盾纠纷、倡导文明新风、服务生产生活的主要职能，着力宣传党和国家政策、推动基层村民诉求的解决、推动组务公开、推动乡村自我管理自我发展，使村民理事会在乡村治理中发挥了重要作用。但当下，农村空壳化现象、落后的乡村经济、农村宗族势力、行政村领导乏力等因素影响村民小组自治质量。

存在的问题及原因

  1．农村空壳化现象致使村民小组自治质量有待提高。由于农村经济不发达，农村的大量劳动力都外出打工，留在村里的大多是老人和小孩。以南京市六合区横梁街道为例，目前人口的就业可以分成三个年龄段，20-40岁，外出务工；40-60岁本地就业；60岁以上，在家种田。横梁社区有一个村组，常年只有7个老太太在家，只有到过年、中秋等大型传统节日的时候，才会有年轻人回来看望家里的老人。因村民小组自治参与的主体不足，村民小组自治的相关人才也不足，就会出现选举没人投票、决策没人参与、管理没人关心、监督没人执行等问题，导致村级事务都是由常年留守的老人负责，不利于农村建设的发展，村民小组自治制度也就大打折扣了。

  2．村民自治和村民小组自治的关系还未理顺。村民自治组织动作体系要依托农村党支部、农民委员会的基础上，建立村民代表大会、村民议事会和村民监委会。在我国目前的基层农村管理体制中，村委会与村民小组之间应该是工作上指导与被指导、协助与被协助的关系。但是在实际操作中，往往会存在两个方面的问题：一方面，有一些村委会把村民小组作为自己的下级来看待，运用行政的权力对村民小组会的日常工作进行干预，致使村民小组自治流于形式。另一方面，村民小组自治过分强调自治的权力，村民小组经常会站在本小组的利益出发，过分强调自身利益和宗族利益，缺乏大局观念，致使所决定的一些事项与行政村整体规划和统筹协调会发生矛盾。

  3．相对落后的乡村经济制约了村民小组自治工作的开展。随着乡村振兴战略的全面实施，各地正在大力推进美丽乡村建设，加快基础设施建设，围绕生活垃圾收运处理、道路修护、绿化养护、河道管护、公共设施维护等“五位一体”建设，使美丽乡村建设实现提档升级，以此也大大调动了广大村民参与自治工作的积极性。目前，大多数农村的生产力水平比较低，经济也相对落后，特别是一些地处偏远的农村，经济十分落后，群众的生活面临着诸多困难，靠乡村的自身经济力量建设美丽乡村困难重重，这样也就势必影响村民对自治工作的兴趣，也就影响到村民小组自治工作的发展。以南京市六合区横梁街道为例，各村组已经基本实现道路组组通，自来水、家庭用电基本实现了全覆盖。近两年也规划打造了10个美丽乡村建设点，而横梁街道的村组总数是500多个，也就是说，除了现有的美丽乡村建设点外，大多数农村的基础设施建设还是相对薄弱的。要建设美丽乡村，必须要改善乡村基础设施和公共服务事业建设，还需要更多和更持续的资金投入，但就目前横梁街道的整体财力情况来说，并不足以支持新一轮大规模的乡村基础设施建设。

  4．农村宗族势力影响村民小组自治主体作用的发挥。中国是一个宗族传统深厚的国家，我国传统社会是以宗族为单位的社会，中国社会本质是乡土的，而宗族更是构成中国乡土社会的根基，于是，宗族性或宗法性变成了中国社会一大显著特征。就农村而言，许多村民小组或自然村都是一个家族或两到三个家族组成，宗族势力对村民小组自治而言有利有弊，利的方面是便于村民小组自治工作协商议事，容易达成共识，同时，宗族势力在化解村民矛盾、村居管理等方面能够发挥很大作用。弊的方面，就是村民小组自治容易被宗族势力架空，民主选举、民主监督、民主管理、民主决策难以真正落到实处，村民的主体地位作用难以发挥，甚至可能出现族长说了算，理事长成了摆设等尴尬局面，这样势必影响村民小组自治的质量。

对策建议

  1．村民小组自治工作必须要提高政治站位。

  村民小组由人民公社时期的生产队变迁而来，是由自然村落组成的社区组织，是村民最基本的生存环境，是村民自治结构中的组成部分。村民自治制度，就是让广大农民群众自己当家作主，村民通过民主的形式组织起来，进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，共同办理好本村的各项事务，创造自己的幸福生活的政治制度。村民自治制度包括四个方面，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。改革开放以来，国家在农村全面建立村民委员会，在办理基层公共事务和公益事业、开展议事协商、维护群众利益等方面，村民自治发挥了重要作用。但是，随着工业化、城镇化不断推进，村民自治制度实施也面临着新情况新问题，国家制定下发了以村民小组自治或自然村为基本单元的村民自治方案，这是加强农村基层组织建设，完善村党组织领导下的村民自治有效实现形式，形成规范有序、充满活力的乡村治理机制，为巩固党在农村的执政基础、建设社会主义新农村和促进农村和谐稳定提供有力支撑，也是破解农村基层社会治理难题的切入点和重要途径。

  2．村民小组自治工作必须要强化组织领导。

  一是坚持党的领导，坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇。加强行政村党组织对村民小组全部工作的领导。村民小组可根据党员数及分布情况，单独建立党小组或党支部，也可联组建立党小组或党支部。党小组或党支部要在行政村党组织领导下开展活动，支持和保障村民开展自治活动。要在青壮年农民中大力培养积极分子，做好党员发展工作。二是村民小组自治工作必须要接受村民委会领导和指导。凡涉及村民小组的重大事项必须坚持民主集中制原则，实行民主决策，先党内后党外，先党员后群众，先村民小组理事会讨论，然后再交全村代表会议讨论决定。三是要健全村民自治组织载体，根据村民意愿在小组建立自治组织——村民理事会，行政村“两委”成员可参加本村民小组村民理事会选举。提倡村民小组与村民理事会理事长互相兼职，鼓励本村组党团员、大学生“村官”、回乡大学生、退休公职人员、复转军人、创业致富能手等加入理事会。

  3．村民小组自治的载体必须要明确工作职能。

  村民理事会作为村民小组自治组织的载体，它是乡村治理一支重要的力量，如何让这支重要力量发挥作用，必须要明确协商议事、组务公开、调解矛盾、公共服务、倡导新风等功能，除此以外，还要结合本小组实际开展工作。

  协商议事。逐步完善村民自治议事规则，对本组财务开支、公益建设、集体经济、产业发展、农地管理、社区股份合作等涉及村民利益的主要事项开展民主协商。

  组务公开。把本组涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务和活动情况，通过一定的形式和程序告知全组村民，并由村民参与管理、实施监督。

  调解矛盾。协调村民之间、村组之间的利益关系，化解村民矛盾纠纷和其他各类矛盾，维护和谐稳定。

  公共服务。利用各项到村资金，建设和维护基础设施，改善村容村貌，开展公益事业、经济发展等活动。关爱和扶持本组困难群众，提供各类生产和生活服务信息。

  倡导新风。组织村民制订和完善村规民约，坚持移风易俗，倡导健康文明，遏制陈规陋习，形成崇德向善、扶危济困、家庭和谐、邻里和睦的村风民风。

  4．村民小组自治工作必须以法治为保障符合国家法律法规。

  法治是国家意志的体现，是自上而下的“硬治理”，乡村治理必然要求以法治为根本要求，以法律作为规范乡村所有主体行为的准绳。无论是德治还是自治，都要通过法治来规范和保障，也只有通过法治才能从根本上引领和保障乡村社会公平正义的实现、社会诚信的促进，从而确保良好乡村社会秩序的建立和维护。因此村民自治纳入法治轨道，使敬畏法律、信仰法律、尊重法律成为基本取向；严格依法规范乡村组织行为，引导村民依法办事；健全完善乡村法律服务体系，搭建联村联户的法律服务平台，推动乡村形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会氛围。村民自治条文要坚持依法合规的原则，村民自治条文必须在国家法律法规框架下制定而成，村民制定的《乡规民约》《村民小组村民自治规章制度》等自治条文必须要经过法律体检，确保村民小组制定的自治条文不与国家的法律法规相抵触。为更好推进乡村治理工作，国家应适应新时代的形势和任务变化，不断完善村民自治制度的配套法律法规，从而确保村民自治工作规范有序。