王灿发：环保督察“回头看”应“看”得更深刻

   中国政法大学教授王灿发近日接受本社记者专访时表示，环保督察“回头看”行动反映出党中央国务院对环保问题非常重视，也反映出国家建立生态文明的决心。

　　距第一批中央环境保护督察“回头看”6个督察组对河北等10省（区）实施督察进驻已一月有余，如今各督察组已经完成第一阶段省级层面督察任务和第二阶段下沉督察任务，进入到了梳理情况，整理案卷，并开展必要的补充调查取证的第三阶段督察工作中。

　　中国政法大学教授王灿发近日接受民主与法制社记者专访时表示，环保督察“回头看”行动反映出党中央国务院对环保问题非常重视，也反映出国家建立生态文明的决心。

　　“可以看出这次‘回头看’并不是像上次督察一样主要是找问题，而是把找到的问题一抓到底。如果说第一轮全国环保督察显示出的是一种气势的话，那么这次就是真抓实干。”王灿发认为，只有这样环保督察才不流于形式，才能真正解决一些问题。

要督察地方领导的思想意识

　　6月15日，中央第五环保督察副组长、生态环境部副部长翟青带队赴广东汕头、揭阳两市就练江流域污染整治情况开展下沉督察，发现自2016年11月第一轮中央环保督察以来，当地整改工作流于形式，纳入整改方案的任务仅个别真正落地，污染问题依旧非常严重。

　　除了水体污染触目惊心、垃圾遍地令人震惊、整改任务严重滞后之外，汕头市对垃圾随处倾倒、填埋、焚烧，以及偷倒工业废物的日常监管严重缺失，一有空地就有垃圾，水边、路边概不类外。汕头市潮阳区官田水沿岸150米的河堤曾有数百吨生活垃圾，当地为应付督察，临时覆土掩埋；普宁市占陇镇一垃圾焚烧站将炉渣、飞灰及油泥弃置河边，为应付检查，临时用沙土掩埋，性质恶劣。特别是在督察组听取汕头市委市政府汇报时，有关区县、有关部门对环境保护、督察整改、项目建设等基本情况说不清、道不明，甚至一问三不知，对中央环保督察整改工作的漠视程度令人震惊。

　　在王灿发看来，某些地方“走过场”的现象反映了地方领导还没有真正把生态文明建设放到头等重要的位置，还是沿袭了过去GDP至上的思维方式，“因为这种督察是有阶段性的，在督察的一两个月当中，当地就会想办法应付，把有污染的工厂关闭，把排放的垃圾掩盖，督察组一走，马上恢复原样。”

　　王灿发认为，要让督察真正发挥作用，除了督察出现的问题之外，还应该督察地方领导的思想意识，“要从意识上来解决问题，从观念上来解决问题，而不是简单地发现一个具体问题去督察有没有得到解决，要把党中央国务院的这种决心和信心，传达到基层，让基层的领导也有这样的决心和信心才行。”

　　究其原因，王灿发认为，有的地方领导对于国家经济转型的必要性认识不足，觉得中国粗放式的发展还没到头儿，没有这个能力来转型。

　　“过去我们走了一个先发展先污染后治理的道路，现在这条道路已经走不通了，现在需要转型，当务之急就是转变地方领导的意识和观念，把过去的协调发展，变为保护优先，甚至在特别发达的地区要实行环境优先。”王灿发说，过去我们发展经济，GDP都要求增长10个百分点左右，在这种情况下，要想把环境保护好，使环境不恶化是很难的。所以，他认为现在就不要有这么高的GDP增长的指标，经济增长宁可慢一点，也要让生态环境不要遭到破坏。

要督察绿色生产力的发展

　　2016年中央环保督察期间接到群众举报，反映镇江市丹徒区茂源化工有限公司（原丹徒县化肥厂，以下简称“茂源化工”）废气污染严重。2014年以来，企业以即将搬迁为由，在污染治理上不愿投入，环境管理松散懈怠。

　　督察人员现场发现多个问题，其中一点是：《大气污染防治行动计划》要求，到2017年，地级及以上城市建成区淘汰每小时10蒸吨以下燃煤锅炉，禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉。该企业于2016年12月违规将其在用的一台每小时10蒸吨燃煤锅炉改造成为每小时15蒸吨，并于2017年4月在丹徒区市场监督管理局登记备案；其余两台每小时10蒸吨燃煤锅炉也未按要求拆除到位。此次“回头看”发现，该企业存在的问题依然严重，整改验收流于形式。

　　王灿发说，一些地方不去想办法发展绿色经济，不去思考如何发展绿色生产力，而是沿用过去粗放的发展方式，这除了反映地方政府对生态文明建设的重要性和经济发展转型的必要性认识不足之外，还有可能是当地没能尽快提高自己绿色发展的能力，也没有发展这方面的技术和产业，所以导致了转型缓慢。

　　“没有新的发展方式，旧的就很难淘汰，而一旦淘汰，当地的经济可能就不行了，所以在这种情况下，也不能光去一味地责任追究，要促使地方去想一些办法来解决这个生产的出路问题。”

　　王灿发建议，地方上要对高科技企业、绿色发展企业有一定的鼓励措施。他认为企业要进行转型、降低污染甚至没有污染的情况下，成本就要提高，如果还与污染企业征收一样的税的话，势必会影响绿色企业的发展。因此，国家要从政策的角度鼓励绿色产业的发展，最终才能把污染严重的企业、生态破坏严重的企业淘汰下去，绿色产业才能发展起来。

要督察地方严格执法

　　今年6月21日，中央第一环境保护督察组副组长、生态环境部副部长赵英民带队赴河北省邯郸市，对该市下辖武安市露天矿山整治修复工作进行现场督察。督察发现，武安市露天矿山修复标准低，敷衍整改明显。同时督察组还发现，邯郸市矿山整治存在“以关代治，以停代治”的问题。

　　按照2016年1月河北省督察整改方案的要求，邯郸市督察整改方案明确提出相关县（市、区）要加快包括10座无主矿山生态修复在内的工程施工进度，市国土资源局负责督导，确保2016年底前完成治理任务。但邯郸市多个矿山在没有实施扬尘控制措施的情况下就上报整改销号，工作不严不实。武安市虽然将公路两旁可视范围内采矿残留的高陡边坡和直立的白茬山列入了整治方案，但生态修复标准低，效果差，存在敷衍整改问题。

　　王灿发认为，对责任的追究力度不够也是导致部分地方“走过场”的原因，这样问题就很难解决。

　　“这个严格执法不能只是‘上面’严格执法，比如像中央环保督察组这样的环保部门下去查，这样只会严一阵子。要让地方自己去严格执法，那些不符合产业发展方向的建设项目就不要上，那些严重污染企业就要停业关闭，要治理。”王灿发说，关于生态文明建设，国家就已经出了很多的文件了，实际上一些政策和法律都有，关键就是地方上具体实施的问题，“如果现有的法律政策执行好，我们的环境也不至于受到特别大的污染和破坏。”

　　除了严格执法，王灿发还认为应该让全民参与到监督中，除了从自身做好保护环境之外，还应该对发现的污染破坏环境的人和企业进行监督。同时还要发挥社会组织的作用。王灿发说，虽然现在有了公益诉讼制度，但是从这几年发展的情况来看，公益组织提起公益诉讼的并不多，这就没能充分发挥这一制度的作用。

　　“希望立法能够放松对环保组织提起公益诉讼的一些限制，允许环保组织提起行政公益诉讼，让更多的人更多的社会组织来提起诉讼，这样就能够充分发挥公众和社会组织对于环境执法的监督作用，对污染破坏环境的企业单位和个人的监督作用。”王灿发说。

督察机制将得到落实

　　6月24日，中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（下称《意见》），针对重点领域，抓住薄弱环节，明确要求打好三大保卫战（蓝天、碧水、净土保卫战）、七大标志性重大战役（打赢蓝天保卫战，打好柴油货车污染治理、水源地保护、黑臭水体治理、长江保护修复、渤海综合治理、农业农村污染治理攻坚战），着力解决一批群众反映强烈的突出生态环境问题，取得扎扎实实的成效。

　　《意见》中明确了要健全环境保护督察机制。完善中央和省级环境保护督察体系，制定环境保护督察工作规定，以解决突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动高质量发展为重点，夯实生态文明建设和生态环境保护政治责任，推动环境保护督察向纵深发展。完善督察、交办、巡查、约谈、专项督察机制，开展重点区域、重点领域、重点行业专项督察。

　　王灿发说，目前实施的督察基本上都是临时性的，临时组建督察组，督察一两个月。而《意见》中要求制定环境保护督察工作规定，这样就可以明确多久督察一次、查出的问题该如何解决、如果地方不进行整改怎么办等细节问题，这样可能会让督察发挥更大的作用。

　　《意见》还要求落实领导干部生态文明建设责任制，地方各级党委和政府主要负责人是本行政区域生态环境保护第一责任人，各地区各部门落实情况每年向党中央、国务院报告。

　　王灿发认为这一点非常重要，“这是一个非常好的做法，虽然法律中原来也有类似规定，但是没有写得这么具体过。”王灿发说，“把责任具体落实到人,落实到部门，这样工作就有明确的人抓了，而且落实情况要向党中央、国务院报告，对于地方，特别是省级领导会震动很大。”

　　在执法方面，王灿发对《意见》中整合组建生态环境保护综合执法队伍，统一实行生态环境保护执法这一点非常赞同。他说，这是过去环保部门几十年来都力争要做的事情，但是一直没有得到文件上的认可，这次终于可以得以落实。

　　“一直以来，环保部门的执法都没有统一的着装标识，常常被质疑，被认为是杂牌军，没有公安和工商执法的那种威慑性，而《意见》规定将生态环境保护综合执法机构列入政府行政执法机构序列，推进执法规范化建设，统一着装、统一标识、统一证件、统一保障执法用车和装备。这一点如果落实下去，将会非常有利于生态环境执法。”

　　除了上面的几点，王灿发还表示，《意见》确定了到2020年的具体指标、加快制定和修改环境相关法律法规等内容都是非常值得肯定和期待的。他认为，《意见》整体反映出了“环境质量不得恶化的原则”。

　　“其实这个原则我们的立法中提过好多次了，《意见》中尽管没有明确说生态环境不得恶化，但是反映出了严格生态环境质量管理，生态环境质量只能更好不能变坏，这个应该就是不得恶化原则。”王灿发说，环境质量不得恶化原则反映了我们全面建设小康社会下对环境质量的要求，应该成为检验各个地方环境保护工作的一条底线。