食药领域涉众型经济犯罪背后折射问题刍议

         为进一步以法律手段规范和引导规模庞大的企业投资活动，国务院制定公布《企业投资项目核准和备案管理条例》，该条例是我国固定资产投资领域第一部行政法规，在转变政府投资管理职能、巩固企业投资主体地位方面具有重大意义。一是规范企业投资项目核准与备案。二是此次制定的条例在具体制度设计上体现了备案的强制性，要求企业在开工前备案，确保了国家在实施宏观调控时可以获得其所需要的项目信息。此外根据条例，若已备案项目信息发生较大变更，企业应当及时告知备案机关。三是巩固企业投资主体地位。出台条例的根本目的，是通过加强投资领域法治建设，落实企业投资自主权，确立企业的投资主体地位。该条例“正确处理了政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，并更好地发挥政府作用”。四是为防止企业在固定资产投资项目方面做出“任性”行为，条例也要求核准机关、备案机关以及其他相关部门加强事中事后监管，采取在线监测、现场核查等方式，加强对项目实施的监督检查，并对核准机关、备案机关及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为规定了明确的法律责任。

    由于发改系统涉及项目核准备案的领域和行业众多，本文仅以食品药品等领域为例展开分析。中共中央总书记习近平在主持中央政治局第二十三次集体学习时强调，要切实加强食药领域安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食药领域安全治理体系，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。四个“最严”的要求凸显了党中央对人民群众切身利益实实在在的重视和关心。随着市场经济的逐步完善，食药产业在高速发展的同时，暴露出的问题呈现多样化、影响大、波及远等一系列特点，特别是很多问题是从小到大，逐步演变成了涉众型经济犯罪，处置起来变得更加困难。反映了我国当前食药领域面临的严峻形势，从中也能窥见我国食药监管的水平和能力亟待突出重围、迎来一次“脱胎换骨式”的改革。

食药领域涉众型经济行为

背后存在的问题

    （一）法律体系不健全，食药领域安全的法规体系还有待加强。一是法律法规和标准体系有待完善。例如适应国家《食品安全法》的地方性配套法规和标准迫切需要修订，相关法律法规之间衔接不畅，地方性法规制定滞后，大部分地区尚未制定针对食药领域生产加工、食品经营者的管理办法；二是现有法规缺乏更为细致的实施办法，监管部门在履职过程中认识不清、职责不明、措施不当，无法满足监管需要，甚至出现一些空白和盲区，给行政、司法各部门之间的协调配合带来了一定的难度。在一个具体案件中，有时需要食药监、卫生、农业、工商、银监及公、检、法等多家机关合作，往往很难达成共识；三是法律责任界定和法律处罚偏轻，导致违法成本较低，无法形成震慑力。 

    （二）过分注重事前审批，事中事后监管相对薄弱，体制机制及相关建设滞后。一是食药领域作为关系国计民生的重要行业，从事相关行业必须要具备一定的资质和门槛。虽然我国自十八大以来大力推进行政审批制度改革，积极推动简政放权。但由于长期形成的思维、体制和模式，事前审批依然是食药领域管理的重要方式，事项和程序依然繁琐，且缺乏统一审批尺度，泥沙俱下；二是事中事后监管体制没有发挥应有效果。只注重审核批准之权，不重视日常监管之责，只注重面上的监督管理，不重视深入实际发现问题，导致食药领域监管存在漏洞。一方面有形监管之手把关不严、惩戒动之皮毛、无关痛痒，另一方面在食药领域生产、销售、使用等上下游链条和环节上，不法企业、无良商家和少数从业人员之间形成了庞大的黑色利益链条，而且食药领域批发零售渠道比较专业和封闭，给发现和查处违法犯罪行为造成了很大障碍；三是食药领域安全监管机制有待完善。我国食药领域一直存在监管方式单一、主体单一、手段单一和运动式执法等问题。事先监管不到位，事后查处时却又面临着违规成本低、消费者维权难的问题。监管信息不能共享，信息化建设相对滞后，监管应用系统建设还需加大力度推进，尚未满足对进入市场的食药领域全过程、可追溯电子监管的要求。

     （三）行政执法与刑事侦查工作之间缺乏有效衔接。一是虽然行政执法部门与公安等刑事犯罪侦查部门之间建立了一定的案件移交办理机制，但是现实中行政机关移送案件主动性不高，对于案件移送不及时。而公安等部门对于移送的食药案件接收方面存在“有选择查办”的问题；二是地方保护主义等容易对食药案件查办造成干扰。例如一些地区由于在财政税收上依赖当地食药产业，对于本地查办食药违法案件不热心不积极甚至干扰阻挠，妄求“大事化小”“小事化无”，最终导致问题被掩盖而长期得不到解决；三是由于行政执法和刑事侦查在证据调取、证据保存、办案人员素养、法定要件等方面存在较大差异，因此使得单纯建立部门联席机制显得力度不够，部分案件由于证据处理不当等错过了最佳查办时机，使得法律不彰。

食药领域

涉众型经济犯罪的法治应对

    食药领域事关社会安定和人民福祉，对于食药领域涉众型经济犯罪的法治应对，其前提和基础是因为食药领域问题风险巨大，稍有不慎就容易被无限放大。因此对于食药领域涉众型经济犯罪的法治应对，应是对其风险的科学评估和认识并以法治为基础的系统性、综合性应对。近年来，我国对于社会稳定风险评估越来越重视，特别是在事关国计民生的重大事项都要通过第三方专业机构进行专门的风险评定，这足以说明对风险的重视和谨慎。食药领域安全风险应对，就是要通过风险意识、风险原则、风险识别、风险评估、风险处置、秩序恢复等一系列工作，主动防范和化解风险，要将事前预防、事中监控、事后处置有机结合起来，抓住风险管理的体制机制，要实现从行政推动到法制规范的转变，法规制度建设必须为风险管理提供支撑，法治必须成为应对的核心和关键。  

    （一）以法制建设为前提，完善立法及相关制度。以食药领域安全风险管理为切入点，加强食药领域安全的法制建设。完善食药领域法律法规政策体系的建设，加快建立与国家法律体系相配套、与国外先进理念相衔接、与人民群众食药质量安全需求相适应的食药领域管理法律法规体系。完善的法律法规体系是食药领域涉众型经济犯罪的制度保障。立法部门、政府行政执法、司法部门要根据现实需要和形势发展，加强法律和行政法规的有效衔接，加强对食药领域涉众型经济犯罪理论和实证研究。

    （二）强化政府特别是地方政府在食药领域的主导作用，建立健全各类主体共同参与的食药领域大监管格局。进一步强化服务和改革意识，深化行政审批制度改革，创新审批方式，规范审批程序，推进政务公开，减少自由裁量空间。建立健全食药领域行政执法体系建设，完善食药领域监管重大决策听证、论证、公示制度。积极借助食药行业协会、专业学会、网信部门、网络服务商、公安网监等各部门和社会主体，分清政府和社会组织的地位职能，发挥各自优势，共同推进食药产业健康发展。充分发挥社会各界对食药领域行业的监督作用，形成政府监管、行业自律、社会公众广泛参与、媒体舆论深入跟进的监督体系。

    （三）加大食药领域经济犯罪知识和风险的宣传力度，增强社会公众抵御防范意识和能力。加强社会公众特别是互联网食药品生产经营企业及高级管理人员的食药领域安全法律法规和科普知识宣教，重点在学校、社区、城乡结合部、偏远农村地区广泛开展食药领域安全知识教育。食药领域执法机关要根据自身办案实际，经常发出食药领域提示风险预警，以案说法，以案说理，一方面提高公众自身安全防范意识，一方面提高公众维权意识和处理此类突发事件的能力，为食药领域筑起安全屏障，使食药领域犯罪无处遁形。

结语

    当前，我国食药领域公共安全形势总体是好的。同时，我们要警钟长鸣，提高危机意识，真正认识到食药领域问题的根源在网络之外，安而不忘危、治而不忘乱，增强忧患意识和责任意识。以维护食药领域公共安全为己任，从人民群众反映最强烈的问题入手，特别是要高度重视并切实解决食药领域涉众型经济犯罪，补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，不断提高食药领域公共安全水平，真正为人民群众和子孙后代铸造起食药安全的“绿色长城”。