全面应用身份证“网证”仍需法律赋权

    身份证是方便公民生产生活，方便社会单位组织管理，方便政府行政事务，方便国家司法管理——四个层次身份证运用，要求身份证管理制度适应这四个层次的工作变化。身份证“网证”的出现似乎恰逢其时，然而想让这种便民措施真正有效，法律也需“与时俱进”。

　　“突然想体验下人脸识别取款，好智能的机器。”

　　1月30日，徐升在泰州中国农业银行自助取款机前，体验了一把“刷脸”取款。

　　摄像头开启之时，容貌特征将经过神经网络的深度学习算法生成数据文件与可信身份认证平台上本人身份证办理时的原始照片数据比对，比对成功钱即可取出，这个过程仅需几秒。

　　据悉，这种“刷脸”技术已经在我国10个省市落地应用，将在今年年中全国范围内推广使用。

　　“身份证管理系统的信息化将会让我们证明‘自己’，越来越简单，越来越便捷。”1月24日，中国公安大学治安系教授王太元接受民主与法制社记者采访时说。

不具有身份证明的唯一性

　　不过，这种新的身份证明方式，在我国现行的《居民身份证法》并未涉及。

　　“当初修订之时，没有想到无线通讯技术发展速度如此之快，我们已经进入到了互联网乃至物联网时代。”王太元表示，身份证应该有更多的新的运用方式来适应时代变化，但是普及全国的话，“网证”的相关技术、管理、配套的管理制度还需要进一步完善。

　　在北京大学法学院教授甘超英看来，这种新技术并不意味着人口管理方式将发生重大变化。因为“网证”不具有身份证明的唯一性，居民仍将拥有实体的身份证。这不像支付宝的作用，而类似于各大商业银行都有的电子银行一样，只不过是银行业务的技术拓展而已。“网证”主要好处是便利性，对于行政管理部门的服务有促进化的作用。

　　甘超英认为，在公安部门认可和推动的前提下，“网证”原则上与实体身份证有同等的法律效力，但如有单位要求个人在已经出示“网证”的情况下必须同时出示实体身份证时，个人仍应服从该要求，因为行政部门的认可并不代表着法律的认可，不能免除行政部门“依法行政”的责任。在修法前，所有人都应遵守法律。所以，要想让这种便民措施真正有效，必须要修改法律。然而，这不代表该项措施与《居民身份证法》有冲突，而是法律“与时俱进”的立改废问题。

　　西南政法大学教授、人工智能法律研究院副院长张建文认为“网证”仍将面临如何应用推广的问题。公安机关签发“网证”的初衷是为了提高公共服务智能化水平，便利公民的日常生活。尽管我国移动互联网普及率较高，但是针对一些特殊人群比如老年人可能并不能熟练操作智能手机等电子设备，因此，在推广使用“网证”的同时，既要完善相关的配套措施，又要充分保证公民使用实体身份证办理事务的权利。

先进的人口管理方式

　　身份证“网证”的出现，距离我国发放的第一张身份证33年。

　　1984年8月30日，我国首批第一代身份证在北京发放，之前，国务院发布了《居民身份证试行条例》。次年8月，该条例正式发布，北京、上海、天津等大城市开始试行居民身份制度。

　　从1989年9月15日起，我国开始在全国范围内实施居民身份证制度。

　　“所谓居民身份证制度，是全面规范居民身份证从申领、颁发、使用、查验、核查到回收全过程及在这一过程中的公民、主管方、相关方三方面行为准则的行政管理制度。”王太元介绍说，其基本依据，以前是《居民身份证条例》，如今是《居民身份证法》。

　　和户口不同，身份证是每一个人的证件，是个人在全国范围内广泛使用的。

　　在此之前，我国个人外出活动证明自己时，只能依赖临时单位开具的介绍信，一度奇葩证明层出不穷。

　　事实上，20世纪50年代，我国就开始酝酿建立身份证制度，由于与前苏联关系紧张，不想从前苏联引进技术，始终未能成行。进入20世纪80年代，改革开放引发了人口大规模流动，单位开的介绍信因没有照片、易于伪造等缺陷，已难以承担证明公民身份的功能。因此，建立新的身份管理制度势在必行。

　　“西方国家认为，建立身份证制度有两个标志，一是国家承认个人是独立于他人独立于户的权利，二是国家承认个人离开住户离开家庭外出活动的权利。”王太元认为身份证制度是很先进的人口管理制度。

生物信息纳入管理系统之辩

　　“但是，如此现代化的身份管理制度是建立在手工操作的基础上的。因此确认人身份的唯一依据就是人的一张照片。”王太元说。

　　这也让制假、售假及使用假身份证等违法犯罪行为屡禁不止。比如，利用假身份证顶替考试，充当“枪手”；用假身份证办理住宿登记，盗窃宾馆财物后无从追查；用假身份证签订合同，进行诈骗；用假身份证办理信用卡，大量恶意透支……

　　据参与《居民身份证法》起草工作的公安部三局局长武立冬透露：第一代居民身份证，采用照相翻拍技术加上塑封制成，技术含量很低，掌握拍照技术的人就可以轻易伪造。此外，第一代居民身份证只具备肉眼辨认的视读功能，不具备使用机器查验的机读功能。

　　2001年6月，国务院正式作出了换发第二代居民身份证的决定。第二代居民身份证采用非接触式IC卡技术，不仅增加了机读功能，而且大大提高了防伪能力。

　　2003年6月，《居民身份证法》通过审议，次年1月1日，该法生效，第二代身份证开始换发。

　　2011年10月，十一届全国人大常委会第三次会议通过了《关于修改〈居民身份证法〉的决定》，增加了公民在“申请领取、换领、补领居民身份证时应当登记指纹信息”的规定。

　　身份证中是否登记指纹信息，在当年居民身份证法修订时争议最大，很多人担心公民基本信息安全，也可能给冤枉好人提供便利。时至今日，此项规定，在学界依然存在不同声音。

　　王建文认为这种做法与居民身份证制度的基本功能并不相符。

　　“居民身份证最基本的功能在于证明主体身份，证明主体身份与收集指纹信息没有必然的关联，并且大规模收集公民的指纹信息也不符合公法上比例原则的要求，甚至可能会对公民的信息安全带来严重风险。因此，从完善居民身份证制度的角度出发，应当取消对公民指纹信息的收集，至少是应当建立公开、透明、严密的公民指纹信息资料保护制度和机制。”他表示。

　　这在王太元看来，指纹信息只是生物信息的一种，和照片一样，没有实质区别，都是普通的信息。“否则有些双胞胎，长得很相像，无法区分开。”

　　“现在技术应用得很广泛，各种商家要求扫指纹、刷脸、识别眼睛等等，据说有三四十种生物信息识别模式。如果任凭商家到处使用，那才是公民信息的极大不安全。”王太元说。

　　他认为，这些生物信息需要身份证管理系统尽快统一提取、统一管理。

　　“伴随着新技术的应用，一方面需要身份证在出示、使用、查验等方面的电子化，另外一方面对于人的生理特征的确认和辨识，比如声纹、DNA、虹膜纹等也要逐步进入身份证管理系统。但这需要立法的巨大变化，需要新的法律来支撑。”王太元表示这是必然趋势。

信息保护

取决于控制技术的完善

　　王太元将个人信息分为三大类，一是为保障个人生活和社会管理必须要公开的公共信息；二是商业信息；三是隐私信息。

　　“信息管理中有个术语，叫做‘物理分散，逻辑集中’。将个人信息分放在不同的数据库中，需要使用的时候调出来使用。”王太元表示将所有信息置于一卡之中并非最佳方案。

　　“立法要先确认信息的不同层次，分别予以不同层级的管理。”他认为，现在到处用身份信息，否则不给你办事的情形屡见不鲜，正是因为身份证制度管理中没有规范什么时候谁有权了解个人的身份信息。

　　“核实身份和了解相关信息是两个概念。我跟你交往，核实你的身份，是任何人都要做的事情，不需要知道别的信息。比如，手机商家做调查，有多少人用手机，用哪个牌子可以。你结婚没有，什么文化程度就没必要。”王太元解释。

　　随着信息技术的不断发展，批量处理和传递个人信息越来越容易，个人信息被恶意使用的现象也越来越多。

　　据国务院新闻办公室《中国网民权益保护调查报告2016》显示，在垃圾信息方面，近半年，网民平均每周收到垃圾邮件18.9封，垃圾短信20.6条。其中，骚扰电话是网民最反感的骚扰来源，电脑广告弹窗和APP推送紧随其后。

　　在诈骗信息方面，76％的网民曾遇到过“冒充银行、互联网公司、电视台等进行中奖诈骗的网站”，55％的网民收到过“冒充公安、卫生局、社保局等工种机构进行电话诈骗”的诈骗信息；47％的网民遇到过在“社交软件上冒充亲朋好友进行诈骗”的情况；37％的网民因收到各类网络诈骗而遭受经济损失。

　　“近一年经估算，我国6.88亿网民因垃圾短信、诈骗信息、个人信息泄露等造成的经济损失达915亿元，人均为133元。”2016年6月23日，中国互联网协会12321网络不良与垃圾信息举报受理中心副主任郝智超在发布《中国网民权益保护调查报告2016》时说。

　　于是，很多学者呼吁，应尽快制定个人信息保护法及配套法规，建立统一的公民身份信息保护机构，在行政指导下规范使用身份证信息的行业自律，根据不同的泄露渠道确定相应法律责任，健全法律监管，斩断身份证信息泄露的利益链条。

　　那么“网证”的出现，在便利公民生活之时，如何保障信息安全？

　　张建文对此有些疑虑，他认为，“网证”的使用将引发新技术条件下公民信息安全保障的问题。据了解，“网证”以“网证＋刷脸”模式进行身份验证，商业机构仅能收到公安机关出具的验证结果，并不直接接触到公民的个人信息。但是，在公共管理与商业机构合作的模式下，很难完全保证身份验证过程的私密性与独立性，在验证过程中公民的个人信息并非获得绝对的安全保障。

　　甘超英则有不同看法，“‘网证’施行并不会使个人信息保护出现根本性的崩塌，只可能有量上的增加，便民措施往往也使侵权便利。尽管没有统一的信息保护机构和法律，我国却也有众多法律法规包含了足够的保护规范。我不相信一部统一的法律能够毕其功于一役，面对日新月异的新技术发展，公权力部门的自律和司法才是更根本的。”

　　他认为，到目前为止，新技术基本上都是进步的。在不可阻挡的技术进步面前，信息安全问题本质上也是技术问题或控制技术的水平问题。网上验证身份与现在已经有的刷实体身份证验证是一样的，信息保护也取决于控制技术的完善。