新时代检察机关提起公益诉讼制度的职能定位

  探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会部署的一项重大改革任务，是党中央在全面依法治国背景下构建权力监督制约体系所作出的一项重大制度设计，对丰富和发展中国特色社会主义司法制度具有极为深远的重要意义。

  经过为期两年的试点，2017年6月27日，全国人大常委会第二十八次会议对民事诉讼法和行政诉讼法作出修改，检察机关提起公益诉讼制度正式建立。习近平总书记深刻指出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。进入新时代，检察机关应当积极适应社会主要矛盾变化对检察工作的新要求，牢牢把握检察机关提起公益诉讼制度的职能定位，为新时代检察服务经济社会发展大局、为新时代人民群众对美好生活的向往作出新的贡献。

检察机关提起公益诉讼制度是新时代实现中国特色社会主义发展战略安排的重大举措

  党的十九大对新时代中国特色社会主义发展作出两个阶段的战略安排：第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。为实现上述战略安排，检察机关应当充分发挥在相关领域提起公益诉讼的职能作用。

  一是加强对生态环境和资源保护领域公益诉讼案件的办理，助推生态文明体制改革，建设美丽中国。“绿水青山就是金山银山”，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。据有关数据统计，试点期间生态环境和资源保护领域案件在线索发现阶段、诉前程序阶段、提起诉讼阶段、法院办结阶段所占全部公益诉讼案件的比重分别为74.25%、72.68%、68.09%、71.18%，两法修改后该领域案件在各阶段所占比重亦长时间维持在70%以上。这既说明了生态环境和资源保护领域公益受损问题的普遍性和严重性，也凸显了检察机关在着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、推进绿色发展、助力美丽中国建设中的重要作用。二是加强对食品药品安全领域公益诉讼案件的办理，守护人民群众“舌尖上的安全”，助推健康中国战略。食品药品安全是最基本的民生问题，“增进民生福祉是发展的根本目的”。检察机关应当通过办理该领域公益诉讼案件，促进解决损害人民群众健康利益的突出问题，多谋民生之利、多解民生之忧，以实际行动助推健康中国建设。三是加强对国有财产保护、国有使用权出让领域公益诉讼案件的办理，坚持国家利益至上，激活公益保护的国家力量。保护国家利益是检察机关的神圣职责。检察机关应当通过办理该领域公益诉讼案件，监督行政机关加大对国有财产保护力度，切实防止国有财产流失，为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，积蓄物质力量。四是探索在英烈名誉荣誉保护领域适用公益诉讼制度，助力培养和践行社会主义核心价值观，发展社会主义先进文化。捍卫英雄、守卫良知是全社会的共同使命和全体人民的共同责任。在英烈名誉荣誉保护领域探索适用公益诉讼制度，有助于引导人们树立正确的历史观、民族观、国家观、文化观，弘扬民族精神和时代精神，为实现新时代中国特色社会主义发展的战略安排，提供精神支持。

检察机关提起公益诉讼制度是新时代维护国家利益和社会公共利益的重要部署

  2017年9月11日，习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会议代表大会的贺信中突出强调：检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任；中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。上述重大论断申明了检察机关在维护国家利益和社会公共利益方面的重要作用。公权力的运行应当以维护和增进公共利益为取向（据马怀德：《行政公益诉讼制度，从理论走向现实》，载《检察日报》2015年7月2日），但实践中由于部分行政机关违法行使职权或者不作为，生态环境破坏、侵害食品药品安全、国有财产流失等问题普遍存在，国家利益和社会公共利益受到了侵害。建立检察机关提起公益诉讼制度，就是党中央回应全社会对环境资源、食品药品、国有财产等领域公益保护的强烈期盼而作出的通过司法权来维护国家和社会公共利益的重要部署。由检察机关提起公益诉讼制度，可以有效弥补我国现行公共利益行政保护机制的不足，解决公共利益受损后缺乏有效救济和补偿的问题，防止“公地悲剧”现象的发生。据不完全统计，检察机关试点提起公益诉讼期间，即已督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地和草原超过12.8万公顷，督促1400多家违法企业进行整改，索赔环境治理、生态恢复等费用超1.6亿元，督促收回欠缴的国有土地出让金超32亿元。检察机关提起公益诉讼制度，在保护国家利益和社会公共利益方面发挥了不可替代的积极作用，完善了保护国家利益和社会公共利益的法律制度体系，探索出了司法保护公益的中国道路。

检察机关提起公益诉讼制度是新时代司法权监督行政权的重要设计

  习近平总书记突出强调，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法权配置，完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。检察机关提起公益诉讼制度建立后，改变了民事行政检察监督存在的被动、滞后、虚化的局面，使民事行政检察职能在诉讼监督范畴上增加了追诉职能，在单纯对法院审判权的监督上增加了对行政机关违法行政的监督，在传统的抗诉、检察建议等监督手段上增加了提起诉讼，在监督形式上增设了诉前程序，监督重点也在事后监督、结果性监督的基础上增加了对行政违法行为的事中事后全过程监督，进一步拓展了检察监督的内涵和外延，是检察机关行使法律监督权、履行法律监督职能的新方式。

  检察机关提起公益诉讼，尤其是行政公益诉讼，“实质上是司法权对行政权的制约”（据曹建明：《深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神发展完善中国特色社会主义公益司法保护制度》，载于《学习时报》2017年9月29日），是党中央在全面依法治国的背景下，通过法律监督权和审判权协调配合对行政权监督制约的一项创新性制度设计。我们不应把检察机关对行政违法行为的监督权限定在依法查处职务犯罪案件上，“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪”。只有认清公益诉讼制度司法权监督行政权的本质属性并在公益诉讼案件办理过程中践行之，才能真正推进法治政府建设，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

（作者单位：最高人民检察院）