专家解读慈善法

作者：本社记者李天琪时间：2016-4-1 9:17:13 字体【小中大】

　慈善事业作为社会保障体制的重要组成部分，在筹集社会资源、提供物质援助等方面发挥着重要作用。它不仅能对需要帮助的人提供物质资助，还有助于提升社会道德水平，促进社会的全面发展。
　2006年，全国慈善捐赠总额为100亿元，而这一数额在八年后的2014年迅速增长为1000亿元。经统计，2014年全国建立的慈善项目就达数百万个，数千万人次受益。除了慈善组织、机构的蓬勃发展，目前全国有6500多万名志愿者也加入慈善爱心事业。不仅慈善捐赠主体出现了企业向个人的转变，捐赠标的也扩大到股权、有价证券、知识产权等经济发展新产物，并突破传统捐款捐物等的慈善方式，发展出了网络捐赠、慈善众筹、社区动员、慈善信托等新型慈善方式。这也使得社会对慈善组织公信力、透明度的要求越来越高。
　近年来，我国慈善事业在取得长足发展的同时，慈善领域也出现一些亟须立法加以规范的问题。与慈善热情高涨的形势相反，近几年慈善募捐中的“诈捐”“骗捐”“索捐”“强捐”等事件接连发生，慈善组织信息不公开、不透明引发慈善公信力降低。以慈善名义敛财、挪借、转移所募款物、关联交易、虚列公益支出、提供捐赠回扣等问题都需出台相关法律政策文件加以规范解决。
　因此，作为国家慈善事业建设的首部基础性、综合性法律，慈善法草案成为今年两会重点议题之一。2016年3月16日上午，第十二届全国人民代表大会第四次会议闭幕，当天举世瞩目的《中华人民共和国慈善法》高票通过。
　慈善法通过的当天下午，由凤凰公益、京师律师事务所公益部主办的慈善法普法沙龙邀请了全国政协委员、非营利组织研究学者、慈善组织业界人士对新鲜出炉的慈善法进行了权威解读。

数字之争

　2016年3月9日下午，第十二届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，全国人大常委会副委员长李建国对《中华人民共和国慈善法（草案）》进行了说明。次日上午在慈善法草案的小组讨论中，有关基金会行政管理费用条款的新增规定让全国政协工商联界别21组炸了锅。

　此前慈善法草案的两次审议中未对关于基金会行政管理成本予以规定，而当天的慈善法草案三审中新增“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于前3年收入平均数额的70%，年度管理成本不得超过当年总支出的15%”，让委员们倍感讶异。
　说到基金会行政管理成本，不得不提另一个数字。早在2004年6月颁布的《基金会管理条例》中就有相关规定：“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”十余年中10%的紧箍咒一直备受争议，业界人士认为它限制了公益组织的发展，使得他们无法吸引或者留住公益行业的高端人才。
　10%到15%，不论是业界人士还是当天讨论会现场的委员似乎都不满意。业界人士嫌放宽空间太小，委员则称从没见过这么高的成本比例。就在大家围绕标准不断拉锯之时，四天后标准进一步下调。3月13日，十二届全国人大四次会议主席团第二次会议通过了《中华人民共和国慈善法(草案)》的修改稿。草案的上述规定修改为：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的70%或者前三年收入平均数额的70%；年度管理费用不得超过当年总支出的10%，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。”
　短短五日，“管理成本”的表述改为“管理费用”，“15%”又降回“10%”，但同时增加了对特殊情况的说明。一直到3月16日慈善法通过，数字之争也未平息，这场争议恰恰反映了当今社会对公益成本红线的不信任。
　中国慈善联合会副会长、南都基金会理事长徐永光认为现有的一刀切规定会产生实践问题：“慈善组织尤其是公募基金会，开展募捐活动的机构是不一样的，规模也不一样。规模大的成本压力会低一些，规模小的比如说一年支出200万，10%行政经费有20万，房租、水电、工作人员都可能面临超标。另外还有运行方式的不一样，有的是资助型，有的是运作型，比如做农村教育的、做孤儿救助的、做残疾人救助的，还有做社区服务的，好多机构是需要养人做事的，养人做事10%的行政经费怎么能够？”徐永光希望法律要适当放权，要相信市场调节和公众选择的力量。“就像一个慈善组织如果行政成本过高，公众可能就不再给你捐款，对你的信任度也随之降低。”
　在管理费用变为10%的时候，全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名就曾向媒体表示他会积极向相关部门建议取消这一改动，“10%和15%是天壤之别”，如果法条不改，他将持续批判，并推动下次修法时修改。3月16日下午慈善公益沙龙活动现场，王名再一次表达了自己的心声：“首先我想说慈善法肯定是一部善法，但是善法难免也会出现瑕疵。对于这个问题我很遗憾，今天上午我一直等待着，这之前我已经把我的意见通过一些渠道表达了，还包括来自学界、业界的很多意见，但是结果让我失望，10%还是出现了。尽管将管理成本改为管理费用，有特殊情况的特殊规定，但不管怎么说10%是个退步，这是一个瑕疵。但瑕疵也是可以补救的，新法刚刚颁布，对新法的解释还没有出来，释法的时候可以作一定的解释。我个人设想，应该把它限定在具有公募资格的基金会，特别是资助型基金会上，不要把它扩大到具有公募资格的其他慈善组织，而是作为一个特殊规定比较合适。”
　与徐永光、王名的观点不同，北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍对于这场数字之争表现得很乐观，她认为之所以引起这么大的争论在于前面的公开意见二审稿没有出现过这一数据，到第三次提交大会时突然出现15%，大家觉得太突然，从没限制到有限制首先心理有落差，从而引发热议。等到15%缩减到10%，心理落差就更大了。
　她解释说：“在我看来，条文里限制的主体是具有公募资格的基金会，给没有公募资格的基金会留了一个缺口，其他慈善组织开展慈善活动年度支出管理成本标准，由国务院民政部门会同国务院财政税务等部门再按照这个原则制定，它留下了以后继续制定规则的规定。慈善法还规定捐赠协议对这个比例另有约定的，遵从约定，也给当事人留下一定空间。即便对有公募资格的基金会来讲，把原来行政成本变成管理费用也是进步。管理费用不包括慈善组织业务成本，不包括筹资费用，不包括其他费用，仅仅包括了管理费用，几个比例尽管都是10%，但它限定范围缩小了，使得空间变大了。更何况还有兜底条款，如果数额超过了，难以符合前述的规定，只需要向登记的民政部门去报告，并向公众作出说明即可，而不是简单说你违法，是给了你一种补救的措施。”

个人求助不等于个人募捐

　慈善法通过的当天下午，网络上相关的话题层出不穷，很多网友发帖表示“个人不能发起公开募捐”是一条恶规定，把个人的募捐权否定了，使个人再无求助的渠道。盲目跟风的评论此起彼伏，大大加深了对慈善法的误读。

　金锦萍认为网络募捐的问题，好多争论源于概念不清，很多时候是鸡同鸭讲。她说：“今天我看到网上有文章的标题是‘个人不得展开公开募捐’‘个人展开公开募捐是非法的’。‘募捐’是怎么界定的？实践中常看到，我个人或者亲友遇到困境，抑或是一个跟我非亲非故的人遇到困境，我们在网络上发出求助。针对这种求助，募集到的资金只用于特定个人。从法律层面上讲，这不是募捐也不是捐赠，应该定性为赠予，适用于我国民法和刑法的相关规定。”
　那什么叫做募捐呢？金锦萍解释：“在慈善法中规定的募捐，是基于慈善宗旨，为不特定公众的利益开展的慈善活动。个人发出求救没问题，但个人不能说我做的是公益项目，这种情况下发起募捐活动是不被法律允许的。不光我国不允许，其他国家包括美国，对自然人公开公益募捐都是不允许的，为什么这样？原因很简单。发起公益募捐的目的是为公益项目，对个人来说募集到的资金与个人财产很难加以区分。对慈善组织而言，它本身是非营利组织，它的所有所得都要归于公益项目，募集到的钱必须用于公益。任何报道解读前必须搞清楚法条内容的真正含义，解释清楚了，争论是不存在的。”
　徐永光举例几天前广东省肇庆市一名患有白血病的女孩发微信求助，在不到24小时的时间内，女孩获得100多万元的捐款。徐永光说：“这是很好的（现象）！个人有困难可以求助，针对这一现象慈善法未多作规范，这种开放性引导非常好。人与人之间的互助，馈赠性质的帮助，其实能解决很多社会问题。我还有一个个人的观点，‘个人求助’不一定非得由他个人发出。就比如说有些人已经病入膏肓、没了知觉，还是可以让亲友替他发出求救，这也不是个人募捐。另外有人质疑：个人求助到底如何辨真伪？我觉得这里需要有公益组织的支持，需要有公信力的志愿服务机构，让遍布全国的志愿者替他们去甄别谁才是需要帮助的人。”
　对此金锦萍持反对意见：辨别个人求助信息的真伪的确很难，过往发生的案例有很多，知乎上童瑶诈捐、天津港爆炸、广西一女大学生骗捐等等，都属于编造虚假信息。但实践中更多的是另一种情况——求助信息是真实的，但是他募得的钱远远超出了他的需要。通过这种方式被赠予人不光脱贫，甚至还致富了，违背了赠予人赠予的目的，这种信息不对称是很难把控的。那么对公众来讲，我们首先要了解，当看到个人求助信息我们直接给他钱，就该承担前面两种情形的风险。我建议把公益募捐、个人求助区分开。对公益募捐要有严格规制，财产募捐情况要公开，这一领域有比较好的体制保障。个人求助领域由于缺乏相关制度保障，导致刚才所说的信息不真实、所募大于所求，其实完全可以直接适用民法、刑法相关规定，要求欺诈人返还或者以诈骗罪定性处理。”
　到底是相信慈善组织还是个人，全看公众自主选择，风险只能自负。

新法对网路平台的冲击

　金锦萍介绍，以后向社会公开募捐的平台只能是国务院民政部门建立或者指定的平台以及公募慈善组织自己的网站，“慈善法将渠道特定化，除此以外都不可以”。对此，徐永光表达了自己的不满：“信息时代都要依靠互联网，慈善应该是‘+互联网’，可是这一规定实际上是‘-互联网’。任何机构在互联网上的活动一定要借助互联网平台，不光是自己的网站，因为每个网站的专业化是有限的。与服务于募捐的各种信息披露、传播的相关公司合作，可以大大提高慈善募捐效率，这实际上是两个法人之间的合作。我认为哪个网站服务好，我就跟它合作，本是市场行为，却要用指定规定来束缚。相关规定我认为是慈善法中最落后的一条。”

　北京大学非营利组织法研究中心曾针对这一问题作过调研，现实中互联网公司为慈善组织提供募捐通道的案例有很多，包括阿里巴巴、腾讯、新浪等人们熟知的企业。“某种意义上说，慈善组织跟互联网企业的关系是多元化的。慈善组织开设自己的互联网平台，会融入一些其他的元素，比如说举办善拍，把获得的钱捐给基金会。如果是网络应用可以使慈善募捐变得非常多样性，但现在慈善法的规定让互联网募捐显得十分狭义化，扼杀了实践中的创造性。”金锦萍说。
　王名则认为这一规定是试图把行政监管转向新的监管方式，想发挥移动互联包括大数据信息平台的作用。“草案里原采用的是‘民政部门及民政部门指定的信息平台’，还是比较开放的，但是修改稿最后定稿改成国务院，思想上还是不够解放。原来是多元化的，现在上收到国务院来。但总的来说它表达的还是一种探索——原来的行政监管走向一种依托平台的新的监管方式。这种取向还是具有积极意义的，只可惜最后还是把权力收到国务院民政部。”王名表示遗憾。
　网络上有网友提出疑问，慈善法实施后，那些供发表个人求助的热心网站是否会被追责？金锦萍予以解答：“这些不具劝募资格的网络公司，只是提供一种中介服务，或者说是一种供和需的对接。在一些知名的网站发表求助信息，使需要帮助的人获助，就回到我们之前谈到的是个人赠予，风险自负。但是需要注意一点，钱不能给网站，必须直接跟对方对接，否则网站将会变成非法募捐组织，慈善法会对网络公司予以严厉处罚。”
　2016年9月1日，慈善法就要实施了，正确解读慈善法非常重要，毋庸置疑的是还有大量工作需要完成。我们期待这部惠泽八方的法律能够真正帮助到需要帮助的人，使社会变得更加美好和谐。