​“大慈善”时代即将来临

编者按

  　3月16日，《中华人民共和国慈善法》以“赞成2636票，反对131票，弃权83票”的高得票率经由第十二届全国人大四次会议审议通过，慈善法11年磨一剑的立法工程正式竣工。正如第十二届全国人大四次会议新闻发言人傅莹所言，慈善法分量很重，这是我国慈善事业建设的第一步基础性和综合性法律。
  　据悉，慈善法将于今年9月1日正式施行，届时我国“无序”生长的慈善事业将正式步入“法治”轨道，这对于我国慈善事业的发展具有标志性意义。但乐不忘忧，慈善法出台在带来巨大鼓舞的同时，其落地尚需更多更明确更清晰的规定加以辅助和完善。
  　本期聚焦报道的四篇文章，在充分肯定慈善法重要意义的同时，又为慈善法的落地提供了许多可借鉴性的思路，目的无非一个：力促即将迎来的“大慈善”时代更加完美。

  　如果盘点今年两会“热词”，“慈善”一词位列前三恐怕不存在任何问题。
  　的确，近20年来，我国慈善事业发展极为迅猛，但与之相配套的相关法律规范却始终呈无序状态。而作为全面系统地确立起国家慈善事业发展所需要的现代规范的法律，慈善法自2005年民政部提出立法建议，到今年3月16日《中华人民共和国慈善法》正式经十二届全国人大四次会议审议通过，已经整整过去了11年。
  　而在历任民政部救灾救济司（下称救灾司）副司长和司长、民政部社会福利和慈善事业促进司司长、现任北京师范大学公益研究院院长的王振耀看来，慈善法十年磨一剑的进程已经足够快了。
  　作为编纂慈善法草案5个民间版本其中一版的带头人，王振耀对于我国首部慈善法给予了极高的评价。他认为，这部法律的突出意义在于全面系统地确立起国家慈善事业发展所需要的现代规范，它的审议通过以及正式施行，将标志着“大慈善”时代的来临。
  　同时，王振耀还表示，希望这部法律能变得更好，更加适应慈善事业的规范发展。为此，他还专门提出了相关建议。

慈善：从批判到逐渐接受

  　“慈善法立法这11年，大家觉得慢，但对于我们这些直接经历人来说却已经足够快了。” 
  　王振耀说，作为从计划经济走过来的一代人，我们过去对慈善都是持批判态度的，认为做慈善的人都是披着慈善的外衣，必然有着其政治目的。因为阶级斗争理论告诉我们没有无缘无故的爱和恨，只有阶级之爱。因此，“慈善”这个概念被从中央到地方逐渐接受，需要一个过程。这也正是“慈善”一词为什么直到2004年中共中央提出建立和谐社会的时候才被正式写入中央文件、提出支持慈善事业的原因。
  　据了解，慈善法立法的建议最早在2005年由民政部提出，当时叫做“慈善事业促进法”。时任救灾司司长王振耀亲身经历了整个过程。
  　“2004年党中央文件明确提出支持慈善事业之后，2005年国务院部署工作，要求支持慈善事业发展。由于民政部门从1996年开始就有了经常性捐赠和大灾捐赠项目，这两大捐赠项目又都由我当时担任司长的救灾司来负责落实，因此支持慈善事业发展的任务落实到民政部后，也由救灾司具体负责。”王振耀说。
  　而彼时，民间的慈善事业已经蓬勃发展，2004年印度洋海啸，中国人的慈爱之心达到了让人震撼的程度。“我1997年到救灾司工作，过去我国大灾之时的捐赠主要靠台港澳和海外华人华侨。到了1998年，境内捐赠第一次超过境外捐赠。而到了2004年中央支持慈善事业发展之后，我们给印度洋海啸受灾群体捐赠6亿元，在经受安排捐赠仪式的过程中，国人的慈爱之心让人震撼。”王振耀感慨万分。
  　在这种大背景下，2005年，民政部提出了《中国慈善事业发展指导纲要(2006-2010年)》，同时决定起草慈善事业促进法。
  　“当时名称之所以没定为慈善法，是因为觉得时机还不成熟。因此大家刚从计划经济批判慈善的时代走出来，体制内持有阶级斗争保守思想的声音还存在，因此就定名为‘慈善事业促进法’。” 

2008：中国的公益元年

  　此后，民间慈善事业也遭遇了考验，一些非理性的质疑开始出现。社会上关于“慈善是借机敛财”的声音此起彼伏，企业或者个人在捐款过程中也遭遇了“捐多了被认为是作秀，捐少了被认为是铁公鸡，所以干脆不如不捐”的尴尬。
  　而真正改变体制内保守派看法和改善民间慈善事业形象的，是2008年的汶川地震。
  　“2008年，被许多人认为是中国公益元年，也改变了我的许多看法。汶川地震时，救灾司参与救灾是本职工作，但是我看到许许多多的普通人，完全是出于公益慈爱之心，在缺吃少喝甚至有生命危险的情况下奔赴灾区，参与救灾。全国各地齐心协力、自发为灾区捐款捐物，这不但让我们非常感动，也让全世界开始钦佩中国人。那个时候，‘两岸三通’不通自通，来自台湾地区的飞机运送大量救灾物资不再通过香港转机，而是直接飞往四川灾区。美国太平洋舰队的飞机也运着物资到四川来，巴基斯坦把他们仅有的三架战略预备机都用于运送帐篷到中国。”王振耀说。
  　王振耀表示，2005年以前，我们的捐款一年只有几十个亿，因此我当时提出从2006年到2010年，我国的捐款规模争取达到500亿元。而到了2008年，仅仅汶川地震我们的捐款就达到了760亿元，这个金额我现在还记得清清楚楚。2009年，我们统计的救灾捐款金额为500亿元，当时还认为不可能一年捐这么多，因此赶紧核实，没想到核实之后的数据比500亿还多，达到了600多亿。2010年，因为玉树地震，捐赠又超过了1000亿，这样大家才终于确信，原来国人的公益慈爱之心并不差。
  　“慈善观念的接受和践行，需要一个学习、探索、认知的过程，汶川地震是一个分水岭，国人对于慈善事业都有了一个全新的认识。”王振耀深有感触。
  　2008年9月，汶川地震过去几个月之后，王振耀开始负责组建民政部社会福利和慈善事业促进司并担任司长。
  　2009年，民政部向国务院法制办提交立法草案，慈善法进入立法程序。2013年，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并确定由全国人大内司委牵头起草。
  　而在此期间，接连发生的“郭美美事件”“壹基金被指贪污3亿元善款”“嫣然天使基金遭质疑”等事件为慈善事业的发展蒙上了阴影，国家需要一部慈善法律来确立慈善事业发展规范的情形越来越迫切。

“开门立法”获肯定

  　从2009年到2013年，慈善法立法进程算得上缓慢，曾有观点认为其中原因是慈善牵扯到许多政府部门，单由民政部牵头起草草案引来了一些反对意见，也让立法进程进展缓慢。
  　对此，王振耀表示：“外界对立法程序不是太了解，因此会有臆测。其实在我国，立法起草一般可以分为两种，一种是行政机关起草，比如《中华人民共和国捐赠法》就是由国侨办起草的；另一种是由全国人大负责起草。而慈善法早期恰恰选择的是第一种方式，因此慈善法几乎牵扯到了所有国务院部门，甚至还牵扯到司法系统。在决策过程中，特别是在综合协调的阶段，要想达成一致意见，可想而知难度有多大，因此慈善法立法一事就只能一直拖。”
  　“后来我们认识到,慈善法这样一部社会意义重大的法律,由行政部门来主导立法并不合适，由此慈善法立法工作转而由全国人大常委会负责。”王振耀介绍。
  　自此，慈善法立法进程明显加快。2013年，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，自2014年3月始，全国人大内务司法委员会不仅举行多次会议密集研讨，也确定了“开门立法”的基调。
  　截至2014年年底，有5部慈善法民间建议稿同时公布，5个版本的民间建议稿虽各有侧重，但都强调了慈善的两个基本特征：自愿和非营利性。
  　2015年10月30日，《中华人民共和国慈善法(草案)》首次提请全国人大常委会审议。草案共11章115条。分别就慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善服务、信息公开、促进措施、监督管理、法律责任进行了规定。
  　12月21日，十二届全国人大常委会第十八次会议对慈善法草案进行了二审。二审稿对社会各界的意见进行了回应，并采纳了部分建议。
  　12月27日下午，全国人大常委会通过议案，决定将慈善法草案提交全国人民代表大会审议。
  　全国人大常委会仅用了两三年的时间，就完成了原本需七八年才能完成的任务。王振耀说：“全国人大常委会负责起草草案，主要有两方面的优势。首先，没有行政部门起草草案的诸多限制，因为全国人大的运行原则是个体充分发表意见，少数服从多数，不必强求全部一致，这就大大降低了立法难度；再者，全国人大不像行政部门有诸多限制，它的立法进程是向全社会公布的。‘开门立法’，不仅能够充分听取全社会的意见，也调动了全社会的参与热情，5个民间版本慈善法草案的出现就是最好的证明，是在最大公约数基础上起草的慈善法。所以，现在这部慈善法草案虽然不能说是十全十美，但起码在相互尊重的基础上满足了相当大一部分专家学者的意见。”
  　而对于全国人大“开门立法”的做法，王振耀也给予了极大的肯定：“在我的印象中，全国人大如此广泛而深入的开门立法，应该是第一次。因为以往好多法律立法都只是一审稿公开，二审稿是不公开的，而慈善法草案不但一审稿借助网络力量引发全社会讨论，二审稿也实现了公开，这是非常值得肯定的社会立法经验，为今后立法工作树立了一个好榜样。”

慈善法亮点颇多

  　王振耀认为，这部慈善法第一个亮点就是提出了大慈善的概念。
  　“过去讲慈善，我们能想到的无非是扶危济困、捐钱捐物，而本次慈善法将慈善概念扩展到教育、医疗、文化、体育、环保和社会服务等领域，这是和国际社会慈善理念的接轨，是对国人慈善理念的一次升华和解放。”
  　王振耀表示，“大慈善”的提出，将会使我们重新思考我国教科文卫等事业的发展，过去讲到这些，人们概念中就是政府办，好像跟民间没有关系。但在大慈善时代，它就是整个国家的教科文卫事业和社会大众的爱心开始结合，和每个人都息息相关，这必将极大促进教科文卫事业的发展。现在常有人讲，我们国家道德沦丧，我不同意这个观点，因为我们的私德体系很发达，只是公共道德方面做得不够好。而公德的培养需要法律法规的规范，慈善法等法律的确立，对公共道德建设将会是一个巨大的促进。所以，大慈善概念的提出将会极大提升我国的软实力和国人的国际形象。
  　再者，慈善法对于慈善服务的肯定，将会极大促进我国慈善事业的发展，可能会对中国的整个经济转型和社会转型产生巨大的促进作用，避免我国走入中等收入陷阱。现在经济界都在讨论，我们的经济转型可能会遇到很多很多挑战，其实从慈善事业的发展角度来看，现在我们的转型其实就是第三产业要转型，要占比例越来越大，第一产业和第二产业比例越来越小。第三产业很大程度上是服务业，服务业中最重要的就是以人为本的服务理念，它包括养老、儿童、残疾人的服务以及其他针对人的服务，而这恰恰是慈善事业的用武之地。据国外研究机构统计，在发达国家慈善服务业创造的产值平均占GDP5%左右，加拿大最高占8%左右。而我国仅占0.2%，拥有巨大的上升空间。
  　王振耀认为本次慈善法的第三个亮点就是写入了“慈善信托”。“慈善信托的写入，意味着金融产业可以和慈善相结合了，这将会产生什么效果呢？以美国福特基金会为例，美国福特基金会70多年前成立的时候，只有25000美元，这个数字起初我根本不敢相信，认为怎么也该有25万美元，后来他们的工作人员确认说确实是25000美元。而现在福特基金有多少钱？120来亿美元。因此，慈善可以运用金融工具获得各种各样的投资收益，从而为社会作更大的贡献。” 
  　此外，慈善信息公开、税收政策优惠等，也都是慈善法值得肯定的亮点。

瑕不掩瑜，还能更完美

  　虽然对这部慈善法不吝赞美，但王振耀也认为，本次慈善法草案仍有值得提升的空间。
  　“我认为慈善法草案在协调机制上的规定稍显不足。慈善是一项大事业，牵扯到政府各个部门，为了保证慈善能够顺利推进，最好有一个高规格的协调机构，比如像英国的慈善委员会，日本、美国也有类似机构。而根据我在救灾司工作多年的经验来看，国家救灾体制中，34个部委都是成员，如果没有有效协调的话，工作进行得肯定不够顺畅。因此，慈善事业的发展，应该注意协调机制的建立。”
  　再者，王振耀认为，慈善信托方面的规定也需要加强，慈善领域如何和金融界加强对话，具体操作层面该如何进行，如何让金融工具很好地进入慈善领域，同时避免慈善沦为牟利工具等，都需要更加切实可行的法律条文。
  　对于社会公益福利企业的发展，王振耀认为：“上世纪80年代我们就开始做社会福利企业、社会扶贫，用福利企业的方法解决残疾人就业的问题，这都是中国经验。而慈善法草案在这方面的规定，我认为还有提升的空间。”
  　此外，慈善法草案对于慈善事业工作人员的薪酬限制应该给予更加合理的规定，比如今后慈善真正发展成为一个产业，甚至可以贡献5%的GDP,必将需要更加高端的人才来推动发展这个产业，而低薪酬是不可能吸引到这些人才的。这都是慈善法具体实施时需要考虑的问题。