食品安全战略与食品安全法治

编者按

　  12月的深圳，仍然绿意盎然，鲜花似锦，似乎预示着食品安全的春天并不遥远。本次“食品安全战略与食品安全法治”研讨会系中国法学会食品安全法治研究中心和深圳大学法学院、深圳大学规制与公共政策研究中心共同举办，得到了中央有关部门的大力支持。全国人大法工委行政法室黄薇副主任、国家卫生计划生育委员会食品安全标准与监测评估司张志强副司长、国家食品药品监督管理总局法制司陈谞副司长等，专程赴会演讲。参加研讨会的，还有来自司法机关、高校、科研院所、技术机构、新闻媒体、食品行业、法律服务组织以及地方立法、执法机关等不同部门、不同领域的90余名专家学者。与会者积极为我国的食品安全建言献策。

应从食品安全战略高度认识
完善食品安全法治的极端重要性

　  中国法学会党组成员、副会长张鸣起在致辞中说，中国法学会高度重视食品安全治理，于2010年8月设立了中国法学会食品安全法治研究中心，系国内首家从事食品安全法治研究的科研机构。中心成立5年来，坚持理论联系实际，密切关注食品安全治理中的热点难点问题，承担了包括国家食药总局、国家卫生计生委、最高法院、公安部等中央部门的委托课题，与食品安全执法司法部门深度合作，开展了一系列卓有成效的研究工作。
　  张鸣起副会长说，习近平总书记指出，“食品安全关系中华民族未来，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。”党的十八届五中全会决议在健康中国建设部分提出，要实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。这是党的历史上首次将食品安全战略写入中央决议，对于全面提升我国食品安全治理体系和治理能力，具有重大的指引作用。
　  张鸣起副会长指出，食品安全在当下中国具有特殊的意义。我国食品安全治理面临四大严峻挑战：一是我国需用占全球7%的耕地面积养活占全球22%的人口，我国面临食品数量安全挑战；二是作为全球进口食品最多的国家，我们面临食品质量安全挑战；三是数十年工业高速发展带来的食品生产环境遭受污染的挑战；四是所处历史发展阶段带来的挑战。我国经济社会发展尚处于初级向中高级转型发展过程中，一方面工业化、城镇化水平快速提升；另一方面，在农村还有大面积耕地和人口处在农耕时代水平。如我国三分之二的土地仍然由农户分散种植，一半的生猪是由农户分散饲养，畜牧业规模化仅占40%左右，食品经营企业中80%以上是10人以下的小作坊等等。这些势必给我们的食品安全治理造成很多难点和障碍。我们应当充分认识面临挑战的严峻性，深刻理解实施食品安全战略，完善实施食品安全法治的极端重要性。
　  构建完善的食品安全治理体系，建立完备的法律规范体系是基础。党的十八届四中全会决定将食品安全法律法规建设作为立法的重点领域。2015年4月24日，全国人大常委会通过了新修订的《食品安全法》，为进一步完善食品安全法律规范体系奠定了基础。但完善的食品安全治理体系，除了食品安全法外，还需要建立多项实施体制机制，需要制定和完善与之相配套的多项制度和规定。目前，国家食药总局正会同有关部门修订《食品安全法实施条例》，国家卫生计生委正修订与其履行职能相关的规范性文件，农业部也正在就修订《农产品质量安全法》展开研讨。食品安全法律规范体系的完善，应从战略和全局的高度而不是本部门的利益出发，应从中华民族的百年大计出发而不是从眼前利益出发来持续推进，这既需要相关部门履职尽责，也需要各位专家学者的共同努力。
　  张鸣起副会长提出，形成齐抓共管的社会共治格局，应注重建立健全六大机制体系，一是以食品安全法为骨干的严密法律体系；二是更加严谨的标准体系，如农药兽药残留、限定标准等；三是以集中监管为主线的更加高效的监管体系；四是以风险预警、信息追溯、执法装备标准化、人才队伍职业化等为内容的技术支撑体系；五是以界定政府责任为重点的主体责任体系；六是以明确权责为中心的社会有序参与治理的立体机制体系等等。

以社会共治为追求
探索食品安全治理新格局

　  从宏观上看，食品安全是重大的民生问题、政治问题、国家安全问题。从小处说，食品安全涉及从农田到餐桌的全产业链，涉及自然科学与社会科学诸多知识，涉及科学技术、法律规制、管理科学、舆论报道等诸多领域。随着互联网和新媒体的发展，食品安全问题也被无限放大，这也给我们的工作提出更高的要求。正因如此，食品安全治理成为复杂的社会治理难题，单一思维与传统手段都难以根本奏效。鼓励各利益相关方在更加平等的基础上参与食品安全治理，势在必行，也符合全球通行的科学管理理念。
　  食品安全法治靠具体的事件来推动。在论坛开幕式上，中国法学会食品安全研究中心主任王伟国发布了中国法学会食品安全法治研究中心与深圳大学规制与公共政策研究中心共同推出的2015年食品安全法治十大典型事件，包括食品安全法自2009年实施以来首次修改，食品安全宣传周倡导“全面提升食品安全法治化水平”，企业、政府和行业联盟向食品网络谣言开战，国家食药总局食品抽检信息发布规范化常态化，辉山乳业高钙奶销售安全警示事件，国际研究机构“红肉致癌”报告引发热议，农业部接连陷入转基因信息公开行政诉讼案，“金箔入酒”事件舆论应对及时，“毒豆芽”系列案件首现无罪判决，网络食品安全监管纳入法治化轨道。
　  张志强副司长在发言中说，健康是促进人的全面发展的必然要求，是国家富强和人民幸福的重要标志。食品安全是人民群众身体健康的重要保障，是实现健康中国2020战略不可或缺的组成部分。国家卫生计生委承担食品安全风险监测等食品安全性审查等各项职责，这些工作是食品安全工作的基础。国家卫生计生委严格按照党中央国务院食品安全工作要求，把食品安全工作融入健康中国建设，确保百姓饮食安全、营养；在工作中不断完善标准，组建了食品安全国家标准审评委员会，制定发布食品安全标准683项，建立食品安全监测标准，对30类、600余种食品进行了系统监测，不断提升食品安全风险评估能力，开展食品安全风险优先评估，依法加强新食品原料、食品添加新品种的安全与审查等管理。
　  作为食品安全法修订的重要参与者，黄薇副主任指出，《食品安全法》的修订在我国食品安全治理中具有非常重要的意义。此次修法的总体思路有9个方面：一是完善统一权威的食品安全监管机构；二是完善监管制度，解决当前食品安全管理中存在的突出问题；三是建立最严厉的惩处制度，发挥重典治乱的威慑作用；四是建立最严格的全过程监管制度；五是更加突出预防为主，风险防范；六是实行食品安全社会共治；七是突出对特殊食品的严格监管；八是处理好与农产品质量安全法的关系；九是从国情出发，不过于理想化。她讲到，新食品安全法的出台意义非常重大，但食品安全法重在执行，新法对于执法过程中的人财物保障也作出了相应的制度安排，为食品安全监管部门履行好法定职责提供了法律保障。
　  陈谞副司长特别在发言中诠释了食品安全战略的概念。他说，食品安全问题不是中国独有的问题，这是一个世界共同面对的问题，无论是发达国家还是发展中国家，都有面临着这个问题。实施食品安全战略事关全局，事关前途和民族命运。他指出，食品安全治理已经进入科学化、全球化、现代化、社会化、数字化的新时期，治理方式也要不断创新，要从传统到现代、从被动到能动、从分散到统一、从卫生到安全、从监管到治理。这种创新和转变在新修订的食品安全法中已经得到了充分的体现。我国食品安全治理的目标就是要实现全球化视野、社会化思维、信息化手段、专业化队伍、科学化管理和法治化环境。
　  中华医学会党委书记苏志也在他专为大会撰写的演讲稿中提出，实施国家食品安全战略，推进健康中国建设，一要做到所有食品、食品原料、食品用水、食品添加剂与食品安全相关产品等，全面达到强制性食品安全国家标准的要求；二要充分认识食品安全对于预防疾病、促进健康的重要作用；三要夯实监管基础，强化风险管控，堵塞漏洞盲区，消除风险隐患。实施食品安全战略应当遵循预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则。

坚持理论联系实际，密切关注
食品安全治理中的热点难点问题

　  立法重在执行，研讨会上，来自基层执法部门的专家就在食品安全法实施过程中遇到的问题，发出了他们的声音。
　  深圳特别合作区纪工委书记李世清谈了他对于食品安全战略的理解。他说，环境污染、新科技新技术以及社会道德失范，都会带来食品安全问题。中央提出实施食品安全战略，就是为了克服和制止食品安全领域可能发生的系统性和区域性风险。在食品安全问题上，专项整治只能治标，治本之策在于让市场在食品安全治理当中起决定性作用，实现监管部门、生产者、消费者和媒体的社会共治。在社会共治中，要处理好政府和企业、企业和消费者、消费者和政府间的两两关系。
　  来自上海市第一中级人民法院的丁冬法官之前曾有过在上海食品安全系统工作的经验，并亲身参与了《食品安全法》的修订起草。他说，食品安全监管体系最近几年变化非常大，地方卫生监管部门和食品安全监管部门经历了漫长的机构改革过程。食品安全战略的实施，一定要基于一个相对稳定的监管体制，前提就是机制稳定、机构专业化、人才足够。如何推进食品安全监管体系的优化，一要重构更加科学开放的食品安全理念；二要构建职业化、专业化的食品安全监管队伍；三要在基层探索差异化的食品安全监管战略；四要探索更加符合实际的监管资源配置方式；五要实施基于区域特点和行业发展新态势的监管策略；六要开展更加及时透明的信息公开与风险交流。
　  国家食品安全风险评估中心风险交流部主任郭丽霞就食品安全风险交流的难点问题做了发言。她说，食品安全风险交流，是指各利益相关方就食品安全风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程。食品安全风险交流工作应当做到食品生产经营者、食品安全监管部门、食品行业协会、相关研究机构、学者、消费者、媒体和其他社会团体等共同参与。在多元化主体中，由于每个人对食品安全的理解不同，包括遇到的问题也会有所不同，因此要想实现共治，就需要多元主体之间达成共识，形成合力。她建议搭建专门的风险交流平台，供多元主体探讨问题，发表意见，形成认识。

研讨会、论坛等平台载体
应注重形成接地气、可转化的成果

　  参加此次会议的还有来自全国各地的研究食品安全问题的专家和学者，他们对食品安全进行了热烈的讨论和演讲。
　  来自清华大学法学院卫生法研究中心的王晨光教授是食品安全立法专家，全程参与了新食品安全法的修订工作，他就食品企业内部监控机制研究发表了演讲。他认为，建立内部监控机制，就是因为食品生产者是食品安全的首要责任人。食品生产者对于食品生产经营过程最了解，能够建立最有效的监控，并在企业内部形成制衡机制。建立内部监控机制有赖于内部和外部两种动力，包括社会舆论、品牌影响、企业形象、法律处罚和惩罚等。食品企业应当建立专业、稳定的内控队伍和风险报告、评估、决策机制，以促成内部控制机制的形成。
　  深圳大学法学院教授应飞虎在发言中说，食品安全治理应当发挥消费者组织的作用，我们国家的消费者组织只有一个，但是发达国家有很多的消费者组织，有成千上万个。消法对消费者组织只规定了消费者协会，这其实是政府意义上的组织，还是需要有一定数量的非政府的消费者组织。
　  张鸣起副会长说，本次研讨会既涉及对食品安全战略和食品安全法治的宏观思考，也涉及立法本身的完善与实施问题、执法司法热点难点、网络食品、转基因食品、小摊贩食品、“毒豆芽”等新问题与老大难问题以及风险交流、社会共治等新制度新机制的落实问题。希望与会的专家学者注重结合实际提炼实践中的成功经验，立足国情引介发达国家的成熟经验，围绕治理难点重点对症下药，努力为实施食品安全战略、推动食品安全法治建设形成具有建设性、可操作性的丰硕成果，供决策参考，为实践服务。